Article publié dans les cahiers juridiques de La Gazette N° 234 • Février 2021
La préoccupation écologique est aujourd’hui centrale dans le débat public et marque donc naturellement de son empreinte, les politiques publiques menées par les Collectivités dans leurs territoires.
Le droit pénal de l’environnement peut constituer dans ce cadre un outil efficace, en appui de la mise en œuvre de leurs pouvoirs de police administrative spéciale en matière environnementale.
L’infraction criminelle d’écocide n’est en l’état pas intégrée dans l’arsenal juridique, mais l’utilisation du droit pénal comme outil de protection de l’environnement est désormais, non seulement admise, mais effective.
Le 29 janvier 2020, la Garde des Sceaux a déposé au Conseil des ministres un projet de loi intitulé « Une justice pour l’environnement », proposant notamment la création de juridictions spécialisées et un accroissement de la réponse pénale par la mise en place d’une convention judiciaire environnementale qui permettrait la mise en œuvre de mécanismes de compensation ou de réparation[1].
Le droit pénal de l’environnement présente ainsi à n’en pas douter un effet répressif et poursuit à ce titre un objectif de prophylaxie, tout autant qu’une logique réparatrice qui est au cœur du mécanisme répressif mis en place.
Application des principes directeurs de droit pénal
Principe de légalité – A l’instar de toute action répressive et conformément au principe de légalité, un manquement aux règles environnementales ne peut être poursuivi que si un texte le prévoit expressément[2]. Il n’est toutefois pas rare en la matière que les textes, supports des infractions, définissent les comportements prohibés par renvoi à d’autres dispositions réglementaires (décrets, arrêtés ministériels, préfectoraux ou municipaux) ; ce qui sur le plan constitutionnel ne pose pas de difficultés[3]. Cette technique du renvoi rend toutefois plus difficilement prévisible les comportements répréhensifs.
Responsabilité personnelle – « Nul n’est responsable que de son propre fait »[4]. Le Code de l’environnement identifie les auteurs des infractions prévues, selon le domaine régi (ICPE, eau, déchets, etc).
Les infractions au droit de l’environnement
La nature des infractions
Le Code de l’environnement contient plusieurs dispositions répressives en matière de réglementation notamment sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), la gestion de l’eau, des déchets etc.
Infractions à la réglementation sur les ICPE – Le Code de l’environnement sanctionne l’exercice sans droit d’une activité réglementée, savoir le fait d’exploiter une installation sans l’autorisation ou l’enregistrement requis[5] mais également le fait d’exploiter une installation soumise à autorisation sans satisfaire aux règles générales et prescriptions techniques[6].
En matière de déchets – L’article L. 541-46 I- 4° du Code de l’environnement réprime le fait d’« abandonner, déposer ou faire déposer, dans des conditions contraires aux dispositions » législatives et réglementaires « des déchets » ; il peut s’agir de déchets industriels – inertes ou dangereux – mais également d’ordures ménagères entreposées au mépris des règles de collecte fixées sur le territoire d’une Commune.
En matière de gestion de l’eau – L’article L. 216-6 du Code de l’environnement[7] est le fondement légal le plus usité pour les atteintes à l’eau. Cette disposition réprime à la fois le rejet dans l’eau de substances nuisibles, mais aussi l’abandon des déchets dans l’eau. Ont ainsi été reconnus coupables de ce délit l’exploitant d’une station de traitement des eaux pour le rejet de boues noirâtres[8] ou encore le directeur d’une usine pour avoir déversé accidentellement de l’ammoniac en eau douce ayant entrainé une destruction piscicole[9].
Une contravention de portée générale – En sus de ces dispositions spécifiques, le Code pénal contient un article R. 610-5 qui réprime, au titre d’une contravention de 1ère classe, toute « violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police ». Ainsi et en dépit d’exemples illustratifs, il ne peut être exclu que la méconnaissance d’arrêtés relevant des pouvoirs du Maire en matière de salubrité publique puisse relever de ces dispositions[10].
La typologie dominante des infractions
Infractions formelles – Si toutes les infractions au Code de l’environnement n’excluent pas l’effectivité d’un dommage écologique, il est à noter que plusieurs dispositions sanctionnent un comportement, indépendamment de toute atteinte effective à l’environnement. A titre d’exemple, l’abandon de déchets sur un terrain[11] est répréhensible, en dehors de tout caractère incommodant qui en résulterait pour autrui.
Infractions non intentionnelles – L’article 121-3 du Code pénal précise qu’ « il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre ». En matière environnementale, toutes les infractions ne sont pas subordonnées à la démonstration d’une volonté de l’auteur des faits de porter atteinte à l’environnement. Tel est le cas notamment du délit de pollution des eaux résultant de l’article L. 216-6 du Code de l’environnement[12] qui requiert une imprudence, susceptible d’être démontrée par le simple fait pour l’auteur d’avoir conscience que son activité pouvait produire le résultat dommageable.
Infractions attitrées – Là encore, si tous les comportements infractionnels ne sont pas concernés, il est à relever qu’une majorité des délits environnementaux ne peuvent être reprochés qu’à des personnes – morales ou physiques – définies par les dispositions législatives et réglementaires. Ainsi, en matière de gestion des déchets, l’article L. 541-48 du Code de l’environnement précise explicitement que ces infractions ne peuvent être reprochées qu’« à tous ceux qui, chargés à un titre quelconque de la direction, de la gestion ou de l’administration de toute entreprise ou établissement, ont sciemment laissé méconnaître par toute personne relevant de leur autorité ou de leur contrôle les dispositions mentionnées audit article ».
Les particularismes en matière procédurale
Sur la recherche et la constatation des infractions – Pour chacun des domaines protégés, le Code de l’environnement définit la procédure de constatation et liste les agents compétents pour procéder aux recherches et constatations des infractions. L’article L. 172-1 du Code de l’environnement désigne à ce titre trois catégories de personnes habilitées à chercher et constater des atteintes environnementales : les officiers et agents de police judiciaire, les agents publics spécialement habilités et, à titre principal, les enquêteurs de l’Office français de la Biodiversité[13]. Les agents de cet Office revêtent une double casquette, étant, en sus de l’aspect judiciaire, chargés des opérations administratives de contrôle[14].
Sur la possibilité de transiger – L’article L. 173-12 du Code de l’environnement prévoit la possibilité pour l’autorité administrative – tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement – de transiger avec les personnes physiques et les personnes morales sur la poursuite des contraventions et délits prévus par le Code de l’environnement. Cette procédure qui est soumise à une homologation du Procureur de la République, a été avalisée par le Conseil constitutionnel dans une décision du 26 septembre 2014[15]. Le contenu de cette transaction – qui entraine l’extinction de l’action publique – est déterminé « en fonction des circonstances et de la gravité de l’infraction, de la personnalité de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges »[16]. La Circulaire du 21 avril 2015 relative aux orientations de politique pénale en matière d’atteintes à l’environnement précise, toutefois, que le recours à la transaction pénale « doit être réservé aux infractions de faible gravité et exclu lorsque les faits […] ont causé des dommages importants à l’environnement ou à des victimes. […]. Il doit être écarté lorsque des victimes ont porté plainte et ont demandé réparation d’un préjudice ».
Une action à visée réparatrice
Exclusion de l’aspect indemnitaire en cas de recours à une transaction – Si les victimes des infractions environnementales sont informées, en considération de l’article 40-2 du Code de procédure pénale – du recours à la procédure transactionnelle, elles ne sont toutefois pas admises à y exercer l’action civile. Le Conseil constitutionnel estime toutefois que cette seule information est de nature à préserver leur droit d’exercer un recours juridictionnel effectif, celles-ci pouvant « agir pour demander la réparation de leur préjudice devant les juridictions civiles ainsi que, dans le délai de la prescription de l’action publique, devant les juridictions répressives »[17].
Les titulaires de l’action civile
L’article 2 du Code de procédure pénale permet à « tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l’infraction » d’engager l’action civile. La victime d’une infraction environnementale – personne physique ou morale, de droit privé ou public – peut ainsi saisir les juridictions pénales afin d’obtenir la réparation de son dommage, à condition qu’elle puisse invoquer un préjudice direct et personnel et qu’il soit en lien direct avec les faits poursuivis. Des difficultés peuvent toutefois se poser lorsque les intérêts protégés par des personnes morales qui exercent l’action civile se confondent avec l’intérêt collectif défendu par le Parquet de la République. En outre, le lien entre le fait générateur et le dommage causé pouvant être ténu et donc difficile à démontrer, l’article L. 142-3 du Code de l’environnement prévoit la possibilité pour une association agréée de mener une action en représentation conjointe « de personnes physiques ayant subi des préjudices individuels qui ont été causés par le fait d’une même personne et qui ont une origine commune ».
Droit dévolu aux associations agréées de protection de l’environnement – La loi habilite certaines associations de protection de l’environnement – notamment celles agréées mentionnées à l’article L.141-1 du Code de l’environnement – à exercer les droits reconnus à la partie civile dès lors que les faits causent « un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre »[18].
Action ouverte aux personnes publiques – Le droit de se constituer partie civile est également reconnu aux personnes morales de droit public aux termes de l’article L. 142-4 du Code de l’environnement qui prévoit que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement ainsi qu’aux textes pris pour leur application ». Ce droit est également dévolu à certaines personnes morales de droit public spécifiques, dès lors qu’elles sont intervenues matériellement ou financièrement dans les incidents causés à l’environnement. L’article L. 211-5 du Code de l’environnement prévoit que « sans préjudice de l’indemnisation des autres dommages subis, les personnes morales de droit public intervenues matériellement ou financièrement ont droit au remboursement, par la ou les personnes à qui incombe la responsabilité de l’incident ou de l’accident, des frais exposés par elles. A ce titre, elles peuvent se constituer partie civile devant les juridictions pénales saisies de poursuites consécutives à l’incident ou à l’accident ». Les Groupements de Collectivités, à l’instar des Syndicats mixtes dotés notamment d’une compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) seraient donc recevables à solliciter une réparation de leur préjudice en cas par exemple de pollution de points d’eaux dont ils ont la gestion. En effet, dans son jugement du 16 janvier 2008 dans l’affaire du naufrage de l’Erika[19], le Tribunal de grande instance de PARIS a considéré que les collectivités locales qui peuvent demander la réparation d’une atteinte à l’environnement sont celles qui reçoivent de la loi une compétence spéciale en matière d’environnement leur conférant une responsabilité particulière pour la protection, la gestion ou la conservation d’un territoire.
Les chefs de préjudices susceptibles d’être réparés
L’article 3 du Code de procédure pénale dispose que les parties civiles peuvent solliciter la réparation de « tous chefs de dommages, aussi bien matériels que corporels ou moraux, qui découleront des faits objets de la poursuite ».
Un préjudice matériel – Une partie civile peut solliciter la réparation d’un préjudice matériel au titre par exemple des frais engagés pour constater ou faire cesser la pollution.
Un préjudice moral – La jurisprudence admet que les personnes morales – dont bien évidemment les Collectivités et les associations agréées – sont recevables à solliciter un préjudice moral[20]. Dans un arrêt du 20 février 2001, la Chambre criminelle a ainsi retenu un préjudice moral lié à l’atteinte aux efforts déployés par des associations de protection des eaux pour faire respecter la réglementation en cours[21].
Un préjudice écologique – Au-delà de l’indemnisation des préjudices classiques (matériel, financier, moral), les victimes d’infractions environnementales peuvent prétendre à la réparation d’un préjudice écologique que la Cour de cassation a défini, dans l’affaire du naufrage de l’Erika comme « l’atteinte directe ou indirecte portée à l’environnement et découlant de l’infraction »[22].
[1] http://www.justice.gouv.fr/publications-10047/rapports-thematiques-10049/une-nouvelle-justice-pour-lenvironnement-32905.html ;
[2] Article 111-3 du Code pénal ;
[3] CC 10 nov. 1982, DC n°82-145 ;
[4] Article 121-1 du Code pénal ;
[5] Articles L.173-1 et suivants du Code de l’environnement – A titre d’exemple, Crim. 16 juin 2009, n° 08-87.911 : une société d’exploitation de carrières et son directeur ont été condamnés pour avoir exploité sans autorisation une installation classée pour la protection de l’environnement pour avoir dépassé la production annuelle autorisée par arrêté préfectoral, pour une carrière à ciel ouvert de calcaire ;
[6] Article R.514-4 du Code de l’environnement ;
[7] « le fait de jeter, déverser ou laisser s’écouler dans les eaux superficielles, souterraines ou les eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales, directement ou indirectement, une ou des substances quelconques dont l’action ou les réactions entraînent, même provisoirement, des effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la flore ou à la faune, à l’exception des dommages visés aux articles L.218-73 et L.432-2, ou des modifications significatives du régime normal d’alimentation en eau ou des limitations d’usage des zones de baignade »;
[8] Crim. 16 janv. 2007, n°03-86.502 ;
[9] CA Toulouse 30 juill. 2008, AZF ;
[10] Crim. 14 mars 1989, n°87-91.686, Bull. crim. n°127 : Ces dispositions ont « pour objet de sanctionner la méconnaissance des décrets et arrêtés légalement faits destinés à assurer le maintien de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon l’origine des pouvoirs de police en vertu desquels ils ont été pris » – Voir aussi Crim. 25 avril 2001, n°00-86.992, Bull. crim. n°102 ;
[11] Article L.546-1 du Code de l’environnement ;
[12] « le fait de jeter, déverser ou laisser s’écouler dans les eaux superficielles, souterraines ou les eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales, directement ou indirectement, une ou des substances quelconques dont l’action ou les réactions entraînent, même provisoirement, des effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la flore ou à la faune, à l’exception des dommages visés aux articles L. 218-73 et L. 432-2 , ou des modifications significatives du régime normal d’alimentation en eau ou des limitations d’usage des zones de baignade » – A titre d’exemple, Crim. 7 oct. 2008, n° 08-81.176, NP : un propriétaire foncier a été condamné pour avoir réalisé des plans d’eau successifs sur sa parcelle en détournant le cours d’un ruisseau sans demande d’autorisation de travaux ;
[13] Article L.557-59 : les agents des douanes – Article L.596-24 : les inspecteurs de la sureté nucléaire ;
[14] Articles L.171-1 à L.171-5 du Code de l’environnement ;
[15] CC 26 septembre 2014, n°2014-416, QPC ;
[16] Article L.173-12 III du Code de l’environnement ;
[17] CC 26 septembre 2014, n°2014-416, QPC, §10 ;
[18] Article L. 142-2, al. 1 du Code de l’environnement;
[19] TGI Paris 16 janvier 2008, n°9934895010 – CA Paris 30 mars 2010, n°08/02278 ;
[20] Crim. 14 mars 2007, n° 06-81010, NP ;
[21] Crim. 20 février 2001, n°00-82.655, NP ;
[22] Crim. 25 sept. 2012, n°10-82.938, Bull. crim. n°198 ;