Droit de préemption urbain et droit de préemption dans les zones d’aménagement différé et les périmètres provisoires
Le droit de préemption offre la faculté pour son titulaire d’acquérir prioritairement des biens immobiliers en voie d’aliénation, en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanise, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement[1].
Mais, avant toute acquisition, et dans le souci de préserver les intérêts publics, la personne – titulaire du droit de préemption – doit avoir « une connaissance suffisante de la réalité du bien et des conditions de son aliénation afin qu’elle puisse prendre sa décision en toute connaissance de cause »[2].
Ainsi, les dispositions de l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme, issues de la loi « ALUR »[3], permettent au titulaire du droit de préemption d’une part, de formuler une demande de communication unique de documents pour apprécier la consistance et l’état de l’immeuble et, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière et, d’autre part, de demander au propriétaire de visiter son bien.
Ces demandes ont un effet sur le délai légal pour exercer le droit de préemption.
En principe, celui-ci est de deux mois entre la réception de la déclaration d’intention d’aliéner (DIA) en mairie où se trouve situé le bien et le caractère exécutoire de la décision de préemption (c’est-à-dire sa transmission au contrôle de légalité et sa notification au propriétaire à l’intérieur du délai pour préempter)[4].
Néanmoins, ce délai est suspendu si le titulaire du droit de préemption adresse une demande de document(s) et/ou de visite du bien et reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, de la visite du bien ou du refus exprès ou tacite de cette visite par le propriétaire pour permettre au titulaire du droit de préemption d’avoir le temps nécessaire pour tirer les enseignements des documents reçus et/ou de la réalisation ou non de la visite du bien.
Et, pour garantir un délai d’instruction suffisant au titulaire du droit de préemption, le législateur a même prévu un mécanisme permettant de rallonger le délai.
En effet, si le délai restant à courir pour préempter est inférieur à un mois au moment de la demande de communication unique de document(s) et/ou de visite du bien, le titulaire dispose alors d’un nouveau mois entier pour prendre sa décision à compter de la réception du ou des document(s) par le titulaire du droit de préemption, de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire [5].
Ces règles d’allongement du délai, ayant pour objet de renforcer l’information du titulaire du droit de préemption, sont encadrées assez strictement.
Et pour cause, avant même la loi ALUR de 2014, la jurisprudence s’assure de « la garantie pour le propriétaire [de] savoir dans les délais les plus brefs s’il peut disposer librement de son bien »[6].
En dépit de la relative ancienneté de cette loi ALUR ayant institué les deux cas de suspension du délai pour exercer le droit de préemption, le maniement de ces cas est source d’un contentieux abondant. Il est donc utile de revenir sur l’application de ceux-ci.
Sur la suspension du délai pour préempter en cas de demande unique de documents
Le titulaire du droit de préemption peut tout d’abord adresser au propriétaire une demande unique de communication de documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière[7].
La liste des documents susceptibles d’être sollicitée est fixée limitativement par décret en Conseil d’Etat[8].
La liste de ces documents peut être distinguée en deux groupes, celui relatif à la consistance et l’état de l’immeuble et celui relatif, le cas échéant, à la situation de la société civile immobilière (SCI) (1).
La demande de l’un de ces documents est susceptible d’entraîner une suspension du délai de préemption plus ou moins longue suivant la diligence du propriétaire (2).
1 – Liste des documents susceptibles d’être demandés par le titulaire du droit de préemption
La liste limitative des documents susceptibles d’être réclamés est fixée à l’article R. 213-7, II du Code de l’urbanisme. Cet article prévoit 12 documents.
Au regard de cette liste, il convient de distinguer les demandes concernant la cession d’immeubles et celles relatives à la cession de parts de SCI.
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En cas de cession d’immeubles |
En cas de cession de parts de SCI |
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1°) Le dossier de diagnostic technique (exposition au plomb, amiante, termites, installation de gaz, risques naturels et technologiques, performance énergétique, installation intérieure d’électricité, doc contrôle des installations d’assainissement non collectif, mérule)[9] |
9°) Les statuts à jour de la société civile immobilière dont les parts sont cédées |
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2°) S’il y a lieu, lorsqu’un sinistre a donné lieu au versement d’une indemnité d’assurance[10] : Information par écrit de l’acquéreur de tout sinistre survenu pendant la période où il a été propriétaire de l’immeuble ou dont il a été lui-même informé. |
10°) Les livres et les documents établis pour le dernier exercice social clos mentionnés à l’article 1855 du Code civil (livres et des documents sociaux, questions écrites des associés sur la gestion sociale et réponses écrites apportées). |
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3°) S’il y a lieu, • Soit, pour toute mise en copropriété d’un immeuble construit depuis plus de quinze ans : diagnostic technique portant constat de l’état apparent[11] de la solidité du clos et du couvert et de celui de l’état des conduites et canalisations collectives ainsi que des équipements communs et de sécurité ; • Soit, à compter du 1er janvier 2017, s’il existe, le diagnostic technique global[12] (analyse de l’état apparent des parties communes et des équipements communs de l’immeuble, état de la situation du syndicat des copropriétaires au regard des obligations légales et réglementaires au titre de la construction et de l’habitation, analyse des améliorations possibles de la gestion technique et patrimoniale de l’immeuble, diagnostic de performance énergétique de l’immeuble tel que prévu aux articles L. 134-3 ou L. 134-4-1 du CCH, évaluation sommaire du coût et une liste des travaux nécessaires à la conservation de l’immeuble, en précisant notamment ceux qui devraient être menés dans les dix prochaines années). |
11°) Le rapport de reddition de compte établi pour le dernier exercice social clos mentionné à l’article 1856 du Code civil (rapport écrit d’ensemble sur l’activité de la société au cours de l’année ou de l’exercice écoulé comportant l’indication des bénéfices réalisés ou prévisibles et des pertes encourues ou prévues). |
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4°) S’il y a lieu et s’ils existent : • Si l’immeuble est situé dans un secteur d’information sur les sols délimité par arrêté préfectoral, communication des informations rendues publiques par l’Etat[13] ; • Etat de la pollution à l’occasion d’un changement notable des conditions d’exploitation de certaines ICPE [14] |
12°) A défaut des documents mentionnés au n° 10 et n° 11 : Un état certifié par le gérant établissant la composition de l’actif ainsi que du passif de la société civile immobilière et précisant le bénéfice du dernier exercice social clos |
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5°) • Ou, s’il existe, le mesurage effectué par un professionnel. |
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6°) Les extraits de l’avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l’état de l’immeuble |
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7°) Sous réserve qu’ils soient mentionnés dans la DIA : • La convention ou le bail constitutif de droits réels et, si elles existent, ses annexes, notamment les plans et état des lieux ; • La convention ou le bail constitutif de droits personnels et, si elles existent, ses annexes, notamment les plans et état des lieux. |
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8°) Sous réserve qu’il soit mentionné dans la DIA et qu’il ait été publié au registre de la publicité foncière : L’acte constitutif de la servitude et, si elles existent, ses annexes, notamment les plans et état des lieux. |
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2 – Effet d’une demande de communication de document sur le délai pour préempter
La demande de communication de documents est laissée à la libre appréciation du titulaire du droit de préemption.
La possibilité pour celui-ci de réclamer ces documents est unique. Cela signifie que l’unique (et donc première) demande de documents aura pour effet de suspendre le délai pour préempter.
En cas de demandes subséquentes, ces dernières n’auront pas d’effet sur l’écoulement du délai de préemption.
Ledit délai est suspendu à compter de la réception de la demande unique de documents et reprend à compter de la réception de ceux-ci par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision.
Enfin, si le propriétaire ne répond pas à la demande de documents, le délai suspendu ne reprend pas, de telle sorte que, le délai pour préempter se trouve illimité. Le propriétaire a donc tout intérêt à se manifester le plus rapidement possible s’il veut savoir dans les délais les plus brefs quand il pourra disposer librement de son bien.
Sur la suspension du délai pour préempter en cas de demande de visite du bien
La demande de visite par le titulaire du droit de préemption est strictement encadrée par le Code de l’urbanisme et, plus particulièrement, par le décret n° 2014-1573 du 22 décembre 2014 pris en application de l’article L. 213-2 du Code précité.
Trois étapes peuvent être distinguées : la demande de visite (1), l’acceptation ou le refus de visite (2) et l’organisation de la visite (3).
Celles-ci peuvent avoir des effets sur le délai pour préempter (4).
1 – La demande de visite
La demande de visite doit être formulée par écrit[16].
Elle doit être notifiée au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu’au notaire mentionnés dans la DIA par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, par acte d’huissier, par dépôt contre décharge ou par voie électronique dans les conditions prévues aux articles L. 112-11 et L. 112-12 du Code des relations entre le public et l’administration[17].
Elle indique les références de la DIA et reproduit, en caractères apparents, les dispositions de l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme et celles des articles D. 213-13-2 et D. 213-13-3 du même Code[18].
Elle mentionne le nom et les coordonnées de la ou des personnes que le propriétaire, son mandataire ou le notaire peut contacter pour déterminer les modalités de la visite[19].
Elle indique que la visite doit être faite en présence du propriétaire ou de son représentant et du titulaire du droit de préemption ou de la personne mandatée par ce dernier[20].
2 – L’acceptation ou le refus de la visite
L’acceptation de la visite doit être écrite, notifiée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, par acte d’huissier, par dépôt contre décharge ou par voie électronique dans les conditions prévues aux articles L. 112-11 et L. 112-12 du Code des relations entre le public et l’administration et, au plus tard, dans un délai de 8 jours, à compter de la réception de la demande de visite[21].
Le refus est notifié suivant les mêmes modalités et dans le délai de 8 jours à compter de la réception de la demande de visite[22].
L’absence de réponse dans le délai de 8 jours équivaut à un refus tacite[23].
3 – L’organisation de la visite
L’organisation de la visite est codifiée à l’article D. 213-13-2 du Code de l’urbanisme.
A compter de l’acceptation de la visite, la visite se déroule dans les 15 jours calendaires qui suivent, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés.
Un constat contradictoire est établi le jour de la visite et précise les noms et qualités des personnes présentes. Il est signé par le propriétaire ou son représentant et par le titulaire du droit de préemption ou son représentant.
L’absence d’organisation de la visite dans ce délai de 15 jours équivaut soit à un refus de visite, soit à la renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu reprend son cours.
4 – Effet d’une demande de visite sur le délai pour préempter
La demande de visite est laissée à la libre appréciation du titulaire du droit de préemption.
Le délai pour préempter est suspendu à compter de la réception de cette demande de visite et reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire[24].
Enfin, si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision.
Quid du cumul d’une demande unique de documents et d’une demande de visite ?
Aucune disposition légale ou réglementaire ne s’oppose à ce que le titulaire du droit de préemption présente une demande unique de documents et une demande de visite, soit au même moment, soit successivement, dès lors que celles-ci interviennent dans le délai légal de deux mois laissé au titulaire pour exercer son droit de préemption.
En cas de demande cumulée, le délai pour préempter repartira à la dernière notification reçue par le titulaire du droit de préemption soit des documents, soit de la visite du bien, soit du refus exprès ou tacite de ladite visite.
En revanche, il ne nous semble pas possible pour le titulaire du droit de préemption de formuler d’abord une demande de documents dans le délai légal de deux mois, d’attendre la réponse du propriétaire et, à compter de cette réponse, de formuler une demande de visite du bien, au-delà du délai légal de deux mois. En effet, une telle opération conduirait à doubler le délai pour préempter et à méconnaitre l’esprit de la loi ALUR qui souhaite préserver pour le propriétaire la garantie de connaître dans les plus brefs délai le moment où il pourra aliéner son bien.
Focus sur la prorogation des délais pendant la période d’urgence sanitaire liée au Covid-19 concernant l’exercice du droit de préemption
L’article 12 quater de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période, (modifié par l’article 23 de l’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de Covid-19 et par l’article 1er de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période), organise les règles de prorogation de délais pour l’exercice du droit de préemption pendant la crise sanitaire.
Deux hypothèses peuvent être distinguées :
- 1°) Tout d’abord, une suspension de délai pour les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’a pas expiré avant le 12 mars 2020. Ces délais reprennent leur cours à compter du 24 mai 2020 pour la durée restant à courir le 12 mars 2020 ;
- 2°) En outre, un cas de report total de délai, pour les délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020. Le report débute à l’achèvement de la période précitée ;
- 3°) Enfin, il y a lieu de s’interroger sur l’hypothèse où la date de cessation de l’urgence sanitaire est modifiée.
1°) Tout d’abord, les délais relatifs aux procédures de préemption [25] à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020, sont, à cette date, suspendus et reprennent leur cours à compter du 24 mai 2020 pour la durée restant à courir le 12 mars 2020.
Par exemple, pour une DIA reçue en mairie le 12 février 2020, le titulaire du droit de préemption disposera encore d’un mois à compter du 24 mai 2020, c’est-à-dire jusqu’au 24 juin 2020 pour exercer son droit de préemption (dans l’hypothèse où il ne formule ni demande de documents, ni demande de visite).
2°) En outre, le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 est reporté à l’achèvement de celle-ci.
Par exemple, pour une DIA reçue entre le 12 mars 2020 et 23 mai 2020, le titulaire du droit de préemption disposera du délai légal de deux mois à compter du 24 mai 2020, c’est-à-dire jusqu’au 24 juillet 2020 (dans l’hypothèse où il ne formule ni demande de documents, ni demande de visite).
3°) Enfin, il résulte des dispositions de l’ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction pendant la période d’urgence sanitaire, publié le 8 mai 2020 au journal officiel, que les délais d’instruction du droit de préemption reprendront le 24 mai 2020, nonobstant la prolongation de la période d’urgence sanitaire.
Par Tadjdine Bakari-Baroini
[1] Article L. 210-1, al.1 et article L. 300-1, al.1 du Code de l’urbanisme.
[2] Objectifs poursuivis et dispositif législatif prévu d’après l’étude d’impact du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové du 25 juin 2013, p. 453.
[3] Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR ou loi Duflot II.
[4] Articles L. 213-2 et R. 213-7 du Code de l’urbanisme ; CE, 5 décembre 2014, Commune de Scionzier n° 359769 ; CE, 10 mai 2017, Société ABH Investissements, n° 398736.
[5] Article L. 213-2 du Code de l’urbanisme.
[6] CE, 15 mai 2002, Ville de Paris c/ Association cultuelle des témoins de Jéhovah de Paris, n° 230015 ; CE, 24 juillet 2009, société Finadev, n° 316158.
[7] Article L. 213-2, al.1er du Code de l’urbanisme.
[8] Ibid.
[9] Dossier mentionné à l’article L. 271-4 du Code de la construction et de l’habitation.
[10] Indemnité d’assurance versée sur le fondement de l’article L. 125-2 ou de l’article L. 128-2 du Code des assurances.
[11] Diagnostic mentionné à l’article L. 111-6-2 du Code de la construction et de l’habitation.
[12] Diagnostic mentionné l’article L. 731-1 du même Code dans sa rédaction issue du II de l’article 58 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.
[13] Documents dont la transmission à l’acquéreur est prévue aux articles L. 125-7 du Code de l’environnement.
[14] Mentionné à l’article L. 512-18 du Code de l’environnement
[15] Prévu par l’article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et par l’article 4-1 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 relatif à l’application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965
[16] Article D. 213-13-1 du Code de l’urbanisme
[17] Ibid.
[18] Article D. 213-13-4 du Code de l’urbanisme.
[19] Ibid.
[20] Ibid.
[21] Article D. 213-13-2 du Code de l’urbanisme.
[22] Article D. 213-13-3 du même Code.
[23] Ibid.
[24] Article D. 213-13-1 du Code de l’urbanisme.
[25] Procédures de préemption prévues au titre Ier du livre II du Code de l’urbanisme et au chapitre III du titre IV du livre Ier du Code rural et de la pêche maritime.