Diffamation entre fonctionnaires, qui est compétent : juge judiciaire ou juge administratif ?

CA Paris, 16 septembre 2021

Approche d’un conflit normatif moderne entre une loi révolutionnaire du XVIIIe siècle et une loi fondamentale du XIXe siècle

Dans un arrêt du 16 septembre 2021, la Cour d’appel de Paris (formation correctionnelle) s’est estimée matériellement incompétente, au profit des juridictions de l’ordre administratif, pour connaître de l’action civile (demandes de dommages et intérêts) au titre d’une procédure de diffamation non-publique qui opposait des membres de la fonction publique de l’enseignement universitaire (professeurs d’université ou maîtres de conférence).

Le fond du litige renvoyait à un courriel estimé diffamatoire, qui avait été co-signé par plusieurs enseignants d’une université puis diffusé par l’un d’eux à plusieurs membres d’une section du conseil national des universités (CNU). L’objet du courriel était notamment d’imputer à la partie civile des « comportements anéthiques et antidéontologiques ».

Les prévenus avaient été relaxés en première instance ; seule la partie civile poursuivante avait interjeté appel, de sorte que la Cour n’était saisie que des intérêts civils, à savoir les questions touchant à l’existence d’une faute civile de diffamation non publique et à la réparation indemnitaire de la victime le cas échéant – l’absence de culpabilité étant définitive.

L’incompétence de l’Ordre judiciaire était soulevée par la Défense au visa de l’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III (article unique), consacrant le principe de la séparation des autorités judiciaires et administratives.

Et la Cour de se prononcer en faveur de son incompétence matérielle, en rappelant les visas légaux, et y ajoutant la motivation de droit suivante : « La Cour de cassation rappelle régulièrement que les tribunaux répressifs de l’ordre judiciaire sont incompétents pour statuer sur la responsabilité d’une administration ou d’un service public en raison d’un fait dommageable commis par l’un de leurs agents et que, d’autre part, l’agent d’un service public n’est personnellement responsable des conséquences dommageables de l’acte délictueux qu’il a commis que si celui-ci constitue une faute détachable de ses fonctions ».

Il est, en effet, constant que seule la juridiction administrative peut statuer sur la responsabilité pécuniaire d’un agent public (élu ou fonctionnaire) y compris pour une infraction à la loi sur la presse, lorsque ce dernier a agi dans l’exercice de ses fonctions sans commettre une faute personnelle détachable du service (Cass. Crim., 25 septembre 2007, n° 06-88.462 ; Cass. Civ 1ère., 23 février 2011, n° 09-72.059 ; Cass. Crim., 15 mars 2016, n°14-87.237 ; Cass. Civ., 1èrechambre, 23 févr. 2011, n° 09-72.059).

Faisant ainsi application de ces principes, la Cour n’identifiait pas en l’espèce de faute qui aurait été personnelle et détachable, c’est-à-dire une faute qui aurait consommé sa compétence matérielle au titre de l’action civile : « En l’espèce, les prévenus sont tous professeurs d’université ou maîtres de conférences. Les faits qui leur sont reprochés sont intervenus dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions au CNU ainsi que le précise la citation. La partie civile fait également mention de son appartenance au CNU. Les infractions reprochées aux prévenus ne sont donc pas détachables de leurs fonctions. Les propos litigieux n’ont pas été tenus dans un cadre privé qui ne touchait pas du tout à l’exercice de leur travail ainsi que ra retenu le premier juge ».

La portée de cet arrêt se situe donc dans la stricte doctrine de la Cour de cassation.

Toutefois, cette portée ne doit pas être étendue au-delà du seul cas de figure d’une contravention de presse (diffamation ou injure non publique – 1ère classe – 38 euros d’amende) qui oppose un ou des agents publics victimes à un ou des agents publics auteurs.

En effet, en matière de délit de presse (diffamation ou injure publique par exemple), l’article 46 de la loi du 29 juillet 1881 interfère avec les dispositions de l’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III (article unique) : « L’action civile résultant des délits de diffamation prévus et punis par les articles 30 et 31 ne pourra, sauf dans les cas de décès de l’auteur du fait incriminé ou d’amnistie, être poursuivie séparément de l’action publique ». Cet article a donc justement pour effet d’attribuer au Juge judiciaire pénal le contentieux de la réparation indemnitaire des délits de diffamation publique ou d’injure publique commis contre des fonctionnaires ou des personnes chargées d’un mandat public.

Le conflit de normes (article 46 L. 1881 versus article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III) ne survient que lorsque la victime et l’auteur d’une diffamation envers un fonctionnaire ou un élu seront tous deux des agents publics (exemple : un maire diffamé par l’un de ses agents).

Dans cette hypothèse, l’article 46 exige à peine d’irrecevabilité que la victime saisisse leJjuge judiciaire pénal pour toutes diffamations de cette nature (sauf exceptions intrinsèques à ce texte), alors que l’article 13 de la loi des 16-24 août et son décret de l’An III ne l’autorisent pas si la diffamation concernée n’est pas détachable des fonctions de son auteur.

Afin de trancher ce conflit normatif, la hiérarchie des normes ne sera d’aucun secours. L’article 13 de la loi du 1790 n’a pas lui-même valeur constitutionnelle, et le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires qui en découle ne constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la République que pour la matière du contentieux de l’excès de pouvoir (Conseil Constitutionnel 23 janvier 1987 : « Considérant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III qui ont posé, dans sa généralité le principe de séparation des autorité administrative et judiciaire n’ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle : que, néanmoins, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ».

Les deux textes sont donc de valeur égale et il n’est pas plus permis de soutenir que la loi de 1790 serait une loi de complémentarité venant en restriction de principes déjà posés par la loi de 1881, puisqu’elle lui est chronologiquement antérieure…

Au besoin, on rappellera que le Juge pénal conservera toujours sa compétence pour statuer sur l’action publique (culpabilité et peine) ; seules les questions indemnitaires (action civile) seront au cœur des débats sur l’incompétence de l’Ordre judiciaire.

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