Dépenses relatives au personnel dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif : l’autorité de tarification a-t-elle une marge de manœuvre ?

L’article L. 314-6 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) prévoit que « les conventions collectives de travail, conventions d’entreprise ou d’établissement et accords de retraite applicables aux salariés » sont, s’ils sont agréés, opposables aux autorités de tarification. L’autorité de tarification dispose-t-elle toutefois d’une marge de manœuvre dans le cadre de l’application de ces accords et conventions agréés ?

 

L’agrément des conventions et accords visé à l’article L. 314-6 du CASF

Cet article dispose que les conventions collectives de travail, conventions d’entreprise ou d’établissements et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) à but non-lucratif doivent en effet être agréés par le ministre compétent après avis de la commission nationale d’agrément.

Il est précisé que cet article est également applicable à un accord collectif portant sur le contenu d’un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) alors même que la lettre de l’article L. 314-6 du CASF ne vise pas explicitement les accords collectifs. Les décisions jurisprudentielles qui évoquent l’article L. 314-6 du CASF ont étendu largement le champ d’application de l’agrément ministériel à plusieurs normes dès lors qu’elles ont un caractère collectif et salarial.

C’est n’est qu’à compter de cet agrément ministériel que les conventions et accords collectifs prennent effet et s’imposent aux autorités de tarification.

La procédure d’agrément offre un pouvoir d’appréciation au Ministre lui permettant « de s’opposer à l’agrément sollicité […], pour des motifs d’intérêt général, tirés notamment de la nécessité de préserver l’équilibre financier des personnes morales de droit public qui supportent en tout ou partie les dépenses de fonctionnement des établissements en cause » (CE, 31 janvier 2022, req. n °412849).

 

Absence de consultation des autorités de tarification

La procédure d’agrément prévue au CASF ne prévoit pas que les autorités compétentes en matière de tarification doivent préalablement être consultées.

Il est toutefois observé dans la pratique que certains accords agréés par le ministre compétent sont transmis à l’autorité de tarification « pour avis ».

 

Opposabilité des conventions et accords collectifs agréés aux autorités compétentes en matière de tarification

Les conventions et accords collectifs agréés s’imposent aux autorités de tarification. Autrement dit, leurs conséquences financières doivent être assumées par les autorités de tarification dans le cadre de la tarification d’ESSMS.

Il appartient donc à ces autorités de vérifier que ces conventions et accords sont bien agréés selon la procédure prévue au CASF.

Ce n’est que lorsque l’application d’une stipulation conventionnelle est laissée au pouvoir d’appréciation de l’employeur que les autorités tarifaires disposent d’une marge, compte tenu de ses incidences financières et du bien fondé au regard des nécessités de fonctionnement normal de l’établissement (CNTSS, 11 décembre 1998, n° A 95-009 et A. 95-010).

Cependant, récemment, les juges semblent parfois se contredire en considérant :

  • Pour certains, que l’autorité de tarification ne peut pas procéder à des abattements sur les prévisions de charges du personnel d’un ESSMS dès lors que ces prévisions correspondent exclusivement à l’application des accords collectifs de travail agréés,
  • Pour d’autres, que la dépense qui résultait d’un accord d’entreprise opposable à l’autorité de tarification pourrait être écartée si l’autorité de tarification établit que ces postes ne sont plus nécessaires au fonctionnement de l’établissement ou que les charges qui en résultaient étaient manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables en termes de qualité de prise en charge ou d’accompagnement (CNTSS, 8 avr. 2011, n° A.2008.001).

Un jugement récent du Tribunal administratif de Paris illustre cette contradiction puisqu’il est venu préciser que cette opposabilité était limitée :

« […] les dépenses consenties pour améliorer l’attractivité des postes offerts par le service et les conditions d’exercice de ses agents, y compris lorsqu’elles ont été prévues par des conventions ou accords agréés, ne s’imposent aux autorités compétentes en matière de tarification qu’à hauteur des paramètres d’évolution de la masse salariale fixés annuellement par les ministres chargés de la Sécurité sociale et de l’Action sociale » (TA Paris, 7 novembre 2025, n° 2434426).

Les juges ont ainsi considéré que le taux d’évolution de la masse salariale fixé annuellement par les ministres chargés de la Sécurité sociale et de l’Action sociale sur le fondement de l’article R. 314-199 du CASF est opposable aux gestionnaires d’ESSMS et ces derniers ne peuvent demander à leurs autorités de tarification une hausse des charges de personnel supérieure à ce taux.

Il en ressort que les décisions jurisprudentielles rendues sur le sujet sont peu claires et nécessitent ainsi une certaine prudence.

Condamnation des personnes morales : application renforcée du Name and Shame

Dans un arrêt du 28 octobre 2025, la Chambre criminelle de la Cour de cassation a admis le cumul des peines complémentaires d’affichage et de diffusion pour les personnes morales, en s’appuyant sur les dispositions de l’article 131-35 du Code pénal.

Le 6 septembre 2024, la Cour d’appel de Paris reconnaissait une société coupable de blessures involontaires sur le fondement de l’article 222-21 du Code pénal et la condamnait à une peine de 50.000 € d’amende. A titre complémentaire, elle ordonnait l’affichage de la décision pour une durée de deux mois à son siège social et à une diffusion pour la même durée sur son site internet.

Au soutien de son pourvoi, la société arguait que le prononcé de la peine d’affichage à son siège social et de publication sur son site, assimilée une diffusion, était contraire au principe de légalité criminelle et aux dispositions de l’article 131-39 du Code pénal.

En effet, celui-ci prévoit les peines complémentaires applicables aux personnes morales et dispose que « (…) 9° L’affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite (…) ». Dès lors, la peine d’affichage et de diffusion semblent être alternatives, selon la lecture avancée par la société requérante.

Finalement, dans un arrêt du 28 octobre 2025, la Chambre criminelle rejetait le pourvoi, en admettant la possibilité d’un cumul entre les peines d’affichage et de diffusion.

Selon son interprétation, l’article 131-38 du Code pénal relatif aux peines applicables aux personnes morales étant construit par référence à celles prévues pour les personnes physiques, il implique que les peines complémentaires soient prononcées à leur l’encontre selon les mêmes modalités.

Dès lors, l’article 131-35 du Code pénal applicable aux personnes physiques, mentionnant que « l’affichage et la diffusion peuvent être ordonnés cumulativement », permet, selon la lecture de la Chambre criminelle, le prononcé cumulatif des deux peines, y compris pour les personnes morales, conformément au principe de légalité criminelle.

Ainsi, la Chambre criminelle revient sur sa jurisprudence antérieure[1], qui refusait le cumul des peines complémentaires d’affichage et de diffusion.

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[1] Crim., 23 juin 2015, n°14-80.2013.

La procédure pénale de demain : l’avènement du nouveau Code de procédure pénale

La loi du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 avait habilité le Gouvernement à procéder, par voie d’ordonnance, à la réécriture à droit constant, de la partie législative du Code de procédure pénale en vue d’en clarifier le plan et la rédaction, conformément aux prescriptions du comité des Etats généraux de la justice[1].

Un délai de deux années était accordé par le législateur à l’exécutif pour aboutir à cette mission, ce qui est fait depuis l’ordonnance du 19 novembre 2025 actant de cette refonte (I°), qui s’accompagne de plusieurs évolutions sémantiques (II°).

 

1. La refonte globale du Code de procédure pénale

L’ensemble des magistrats, avocats, justiciables, enquêteurs interrogés dans le cadre des Etats généraux de la justice avait souligné la nécessité de simplifier le Code de procédure pénale, dont l’évolution, depuis son entrée en vigueur en 1959, a été marquée par un enchevêtrement de dispositions.

À titre d’illustration, entre 2008 et 2022, le nombre d’articles, dans la partie législative du Code de procédure pénale, est passé de 1722 à 2403, et ce, tant en raison des travaux parlementaires que de la transposition de textes supranationaux[2].

Par ailleurs, la structuration du Code de procédure pénale était décriée en ce qu’elle ne suivait pas la chronologie d’un dossier, ce qui renforçait son illisibilité pour le justiciable et les professionnels de la justice.

Désormais, l’ordonnance du 19 novembre 2025 a prévu une organisation de la partie législative du Code de procédure pénale en 8 parties suivant un plan thématique et chronologique reproduit ci-contre :

  1. Dispositions générales
  2. Acteurs de la procédure
  3. Investigations et mesures de sûreté pré-sentencielles
  4. Réponses pénales
  5. Procédures d’exécution et d’application des peines
  6. Procédures particulières
  7. Contrôles exercés par la Cour de cassation et voies de recours extraordinaires
  8. Dispositions relatives à l’outre-mer

Au sein des différentes parties susvisées, le choix a été fait de simplifier la rédaction des articles afin de respecter la règle « une idée : un article », ce qui a entrainé la scission de nombreux textes.

Il doit être relevé, au titre des changements opérés, qu’une section spécifique aux avocats est consacrée dans le nouveau code au sein de la partie relative aux acteurs de la procédure, ces dispositions reprennent les missions et les conditions d’intervention de l’avocat[3].

 

2. L’adaptation de la terminologie des juridictions pénales

Parallèlement à ces changements structurels, la principale évolution de cette ordonnance a été la consécration de plusieurs modifications sémantiques.

Ainsi, en vue « d’adapter » les terminologies des juridictions, le tribunal correctionnel (T. corr.) deviendra, le tribunal délictuel, alors même que la dénomination actuelle est utilisée depuis plusieurs siècles et qu’elle est parfaitement identifiée par tous les justiciables et les praticiens.

Pour la même raison, la juridiction correctionnelle de second degré, autrement nommée chambre des appels correctionnels prendra le nom de chambre des appels délictuels.

En matière contraventionnelle, le tribunal de police (TP) deviendra le tribunal contraventionnel.

Concernant la chambre de l’instruction (CHINS), juridiction d’appel en charge du contentieux relatif aux ordonnances des juges d’instruction et des juges des libertés et de la détention (JLD), elle évoluera en chambre des investigations et des libertés.

Enfin, l’article 3 de l’ordonnance du 19 novembre 2025 précise que la commission d’indemnisation des victimes (CIVI) prendra le nom de juridiction d’indemnisation des victimes.

Ces évolutions sémantiques ont reçu un accueil mitigé de la part des professionnels de la justice, et ce, d’autant plus lorsqu’on considère les frais à engager dans cette transformation inattendue de l’organisation judiciaire, tant en ce qui concerne la signalétique dans les juridictions que les modifications à opérer dans les logiciels métiers.

Le projet de loi de ratification, qui devra être déposé dans un délai de 6 mois à compter de la publication de l’ordonnance susvisée, soit avant le 20 mai 2026, pourra donner lieu, dans le cadre des débats parlementaires, à des modifications de fond de la procédure pénale.

Compte tenu de l’ampleur de la réforme, les modifications susvisées entreront en vigueur au 1er janvier 2029.

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[1] « Rendre justice aux citoyens », Rapport du comité des Etats généraux de la justice, p.194 et suivantes, avril 2022

[2] Ibid, p.195

[3] Articles L. 2311-1 à L. 2321-4

Concertation locative : la signature du plan de concertation locative n’est pas une condition à l’octroi des moyens financiers prévus au plan !

Pour mémoire, l’article 44 bis alinéa 2 de la loi Méhaignerie du 23 décembre 1986 dispose, à propos des moyens financiers alloués aux associations de locataires :

« [Le plan de concertation locative] prévoit des moyens financiers, au moins égaux à 2 € par logement du patrimoine concerné par le plan et par an, pour soutenir les actions des associations qui participent à la concertation locative. Ces moyens sont répartis entre les associations de locataires en fonction de leur résultat aux dernières élections des représentants des locataires. L’usage de ces moyens et les modalités de suivi de cet usage sont définis dans le plan de concertation locative. Un bilan annuel de l’utilisation de ces moyens est adressé par les associations bénéficiaires à l’organisme concerné. »

Cette disposition a été introduite par la loi dite « Egalité et Citoyenneté » du 27 janvier 2017, l’intention du législateur étant d’obliger les bailleurs sociaux à financer les associations ayant présenté une liste aux dernières élections.

Il ressort clairement des textes que l’accès à cette aide financière est conditionné à la participation aux dernières élections de locataires.

Sur ce point, l’Union Sociale pour l’Habitat avait rappelé, dans une note de janvier 2018 décryptant la loi Egalité et Citoyenneté, que « L’organisme Hlm ne peut conditionner le versement des financements à la signature de la révision du PCL par les associations. »

La Cour de cassation, dans une décision en date du 16 octobre 2025, vient de conforter cette position, indiquant que :

« [L]‘allocation de moyens financiers est soumise à la participation des associations représentatives à la concertation locative ainsi qu’à un contrôle de l’usage des fonds, ces dispositions d’ordre public, auxquelles un plan de concertation locative ne peut déroger, excluent que cette participation et l’octroi des moyens financiers soient subordonnés à la signature de ce plan. »

Loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement : que reste-t-il des dispositions relatives au droit du logement ?

La loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement a été promulguée et publiée au Journal officiel du 27 novembre 2025.

Sur les 31 dispositions initiales, une dizaine ont été censurées, dont l’article 13 qui prorogeait l’effet des conventions d’utilité sociale (CUS) arrivées à l’échéance, l’article 14, qui apportait une clarification sur le programme de construction d’une SCCV dite « ALUR », c’est-à-dire une SCCV à laquelle les organismes HLM sont autorisés à participer pour la production de programmes mixtes, ou encore l’article 28, qui supprimait, pour tout projet dit de « VEFA inversée » d’un organisme HLM, l’autorisation préfectorale préalable à la vente en VEFA d’une partie des logements à un promoteur privé.

Il reste l’article 9, lequel permet pendant une durée de dix ans courant à compter de l’entrée en vigueur de la loi, dans certains territoires, de transformer des résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS) en logements et notamment en logements sociaux.

Les conditions d’application doivent néanmoins encore être définies par décret.

Par ailleurs, l’article 15 de la loi crée la « résidence à vocation d’emploi », qui constitue un « sous-produit » du bail mobilité.

Pour mémoire, le bail mobilité est un bail de courte durée (entre un et dix mois maximum), sans possibilité de renouvellement, signé entre le propriétaire (bailleur) d’un logement meublé et un locataire justifiant être en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d’apprentissage, en stage, en engagement volontaire dans le cadre d’un service civique, en mutation professionnelle ou en mission temporaire dans le cadre de son activité professionnelle.

Si, à l’échéance du bail mobilité, l’occupant souhaite demeurer dans les lieux et que le bailleur en est d’accord, le nouveau bail signé est un bail meublé, soumis aux dispositions des articles 25-3 à 25-11 régissant la location meublée.

La RVE concernera le même public que le public visé par le bail mobilité, mais au moins 80 % des logements composant la résidence devront être loués à des locataires – via un bail mobilité – dont les ressources n’excèdent pas les plafonds du logement locatif intermédiaire et à un loyer à la nuitée plafonné aux plafonds applicables aux mêmes logements. A la différence du bail mobilité classique, le bail mobilité conclu dans le cadre d’une RVE est conclu pour une durée minimale d’une semaine et pour une durée maximale de dix-huit mois au lieu de dix mois.

Ce dispositif nécessitera cependant un décret pour en préciser les modalités d’application.

Précisons néanmoins que le bail mobilité est un dispositif spécifique aux logements meublés du parc privé, à l’exclusion donc des logements du parc HLM (dispositions non applicables par l’effet de l’article 40 I et III de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989). Ces dispositions n’ayant pas été rendues applicables aux organismes HLM par la loi du 26 novembre 2025, il devrait en être de même pour la RVE.

Organismes HLM : la prorogation des conventions d’utilité sociale déclarée inconstitutionnelle !

CC, décision n° 2025-896 DC du 20 novembre 2025 

La loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement a été promulguée et publiée au Journal officiel du 27 novembre 2025.

Parmi les 31 dispositions initiales, l’article 13 modifiait l’article L. 445-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) relatif aux conventions d’utilité sociale (CUS) pour :

  • toiletter certaines dispositions : à titre d’exemple, mention d’une signature de la CUS avec le représentant de l’Etat dans le département, et non plus avec l’Etat, ajout de la Métropole d’Aix-Marseille-Provence parmi les collectivités te groupements de collectivités associés à l’élaboration de la CUS et signataires potentiels ;
  • modifier le contenu des CUS, dans le but recherché d’une simplification (le texte renvoyant néanmoins à un décret d’application),
  • modifier les sanctions en cas de non-signature de la CUS ou de non-respect des engagements pris par l’organisme HLM.

L’article 13 III disposait également que les CUS conclues sur la base de l’article L. 445-1 du CCH dans sa version antérieure continuaient de produire leurs effets jusqu’à la conclusion d’une nouvelle convention, au plus tard le 30 juin 2027.

Toutefois, l’intégralité de l’article 13 (à l’instar d’autres dispositions de la loi) a été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision en date du 20 novembre 2025, car considéré comme un « cavalier législatif ».

En effet, l’article 45 de la Constitution dispose que « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. ». L’article 13 étant issu d’un amendement adopté en Sénat en première lecture, le Conseil constitutionnel a considéré que ce lien faisait défaut.

Les impacts de cette décision pour les organismes HLM dont les CUS sont arrivées à échéance sont les suivants :

  • S’agissant des ventes de logements: pour les ventes qui n’auraient pas été réalisées avant la date d’échéance de la CUS, il conviendra de demander une autorisation préfectorale ad hoc, suivant les dispositions prévues à l’article L. 443-7 du CCH, quand bien même les logements considérés étaient mentionnés dans le plan de vente de la CUS arrivée à échéance ;
  • S’agissant des révisions de loyers dérogatoires en cours de bail : pour mémoire, le loyer des baux en cours des logements du parc social peut être révisé annuellement, en cours de bail, dans la limite de l’IRL. Toutefois, les articles L. 353-9-3 et L. 442-1 du CCH permettent aux organismes HLM de solliciter une autorisation pour déroger à ces dispositions et appliquer une révision du loyer en cours de bail plus importante, notamment en cas de travaux de réhabilitation. Une telle dérogation ne peut néanmoins être accordée en l’absence de CUS signée… L’absence de prorogation des CUS arrivées à échéance, sans possibilité de signer une nouvelle CUS (l’Etat ayant par circulaire suspendu les négociations en cours dans l’attente de nouvelles dispositions législatives) est donc particulièrement pénalisante pour les organismes HLM.

Il reste à savoir si une nouvelle circulaire apportera des éclaircissements complémentaires et surtout si un prochain projet ou proposition de loi viendra résoudre la situation…

Quand l’eau conditionne le droit de construire : portée de la décision du Conseil d’Etat du 1er décembre 2025

Le Conseil d’Etat apporte des précisions importantes concernant la possibilité de refuser un permis de construire lorsque les réserves d’eau sont insuffisantes sur le territoire d’une commune.

Le Conseil d’État avait déjà rendu une décision en 2004 précisant que les risques visés par l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme concernent non seulement les atteintes à la sécurité auxquelles peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est demandé, mais également celles que le projet lui-même peut faire peser sur les tiers[1].

Par une décision en date du 1ᵉʳ décembre 2025, le Conseil d’État a rejeté le pourvoi formé contre le jugement du 23 février 2024 du Tribunal administratif de Toulon, lequel avait confirmé le refus opposé par le Maire de Fayence à une demande de permis de construire portant sur un immeuble de cinq logements.

En effet, le Tribunal administratif de Toulon a reconnu que l’insuffisance de la ressource en eau pouvait constituer, à elle seule, un risque pour la santé et la salubrité publique au sens de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme. Les premiers juges ont estimé que la perspective d’une pénurie à court terme était suffisamment établie, notamment au regard d’une étude réalisée par un bureau spécialisé à la demande de la communauté de communes, et qu’elle faisait peser un risque non seulement sur les futurs occupants du projet, mais également sur l’ensemble des usagers du service de distribution d’eau. Ils ont en outre jugé que le maire ne pouvait légalement délivrer le permis de construire en l’assortissant de prescriptions particulières, faute pour de telles mesures de permettre de pallier la carence identifiée, ce qui justifiait pleinement la décision de refus[2].

La Haute juridiction apporte une précision importante : l’insuffisance de la quantité de la ressource en eau potable dont dispose une commune peut constituer un motif légal de refus de permis de construire au titre de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme, dès lors qu’un tel projet est susceptible de porter atteinte à la salubrité publique, confirmant ainsi le jugement du Tribunal administratif de Toulon.

L’instruction du dossier avait mis en évidence une situation particulièrement dégradée de la ressource hydraulique locale : deux forages étaient déjà asséchés, un troisième présentait un niveau très faible, des restrictions d’usage de l’eau potable avaient été imposées durant l’été 2022, et la commune avait dû recourir à des approvisionnements par camion-citerne. Le Conseil d’État a estimé que le tribunal administratif avait porté sur ces faits une appréciation souveraine, dépourvue de dénaturation.

Ainsi, l’anticipation d’une pénurie d’eau potable devient un élément pertinent pour apprécier la légalité d’un projet de construction, la disponibilité de la ressource en eau constituant désormais un critère déterminant dans l’équilibre entre développement urbain et exigences de sécurité et de salubrité publique.

Il importe toutefois de souligner que ce motif de refus ne peut être utilisé qu’en présence d’éléments factuels suffisamment solides. Le refus doit reposer sur des données objectives, telles qu’une étude hydrologique, un constat d’assèchement ou une perspective réelle de tension hydrique, et non sur de simples conjectures.

C’est d’ailleurs ce qui ressort d’une jurisprudence très récente de la Cour administrative de Lyon qui a jugé qu’une commune qui se borne à invoquer les constats qui figurent dans le rapport de présentation du PLUi d’une situation déficitaire en eau potable de la commune en période de pointe, ainsi que les réserves émises à ce sujet par le certificat d’urbanisme opérationnel ne sont pas de nature à démontrer l’existence d’un risque pour la sécurité ou la salubrité publique en application des dispositions de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme[3].

En somme, la décision commentée consacre l’intégration de la contrainte hydrique dans l’examen de la légalité des permis de construire. Elle offre aux collectivités un fondement juridique solide leur permettant d’adapter l’urbanisation à la capacité réelle du territoire à assurer l’accès à l’eau potable, dans le respect des exigences de santé et de salubrité publiques, sous réserve toutefois qu’elles établissent de manière suffisamment probante l’insuffisance de la ressource en eau et la condition relative aux prescriptions sociales.

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[1] Conseil d’Etat, 9èmes et 10èmes sous-sections réunies, du 1 mars 2004, 209942, publié au recueil Lebon

[2] TA Toulon, 23 février 2024, n°2302433

[3] CAA de LYON, 1ère chambre, 12 novembre 2025, 24LY01069, Inédit au recueil Lebon

Interruption du délai de préemption : le Conseil d’État siffle la fin du match

La computation des délais accordé à l’autorité administrative pour préempter est une question cruciale sur laquelle l’autorité ne peut commettre une erreur au risque de se voir considérée comme ayant renoncé définitivement à son droit sans pouvoir revenir sur cette décision.

Les juridictions administratives continuent donc de s’attarder sur la méthode de computation du délai à la suite de la réception d’une déclaration d’intention d’aliéner (DIA), et ce notamment pour tirer les conclusions des évolutions textuelles.

Tel est le cas de l’arrêt rendu le 7 novembre dernier rendu à la suite de l’entrée de vigueur de la loi ALUR du 24 avril 2014 ayant modifié le régime de l’instruction des DIA.

Par cette loi, le législateur a introduit l’article L. 213-2 dans le Code de l’urbanisme donnant la possibilité à l’autorité administrative de solliciter, par une demande unique, la communication de documents permettant notamment d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, objet de la DIA.

Le délai de préemption se trouve donc suspendu à compter de la réception de cette demande et reprend une fois les documents reçus par l’administration, étant précisé que si le délai restant est inférieur à un mois, l’autorité administrative dispose d’un mois complet pour statuer sur l’exercice de son droit de préemption.

Mais quid de l’articulation de cette procédure avec l’interruption du délai de préemption consécutive à l’existence d’une erreur substantielle au sein de la DIA ?

En effet, par son arrêt de principe Finadev du 24 juillet 2009 (n° 316158, mentionné aux Tables), le Conseil d’Etat avait jugé que le délai de préemption de deux mois ne courrait qu’à compter de la déclaration complétée ou modifiée permettant de corriger l’erreur substantielle sur la consistance du bien, son prix ou les conditions d’aliénation.

Il s’agissait donc bien d’une interruption de délai, le juge considérant que l’autorité préemptrice ne pouvait envisager d’exercer son droit si son information tirée de la DIA était entachée d’une erreur substantielle (revenant à déposer une DIA sur une autre cession que celle réellement réalisée).

L’arrêt du 7 novembre 2025 clarifie les méthodes de computation des délais en fonction de l’existence ou non d’une erreur substantielle inscrite au sein de la DIA :

  • Soit la DIA n’est pas entachée d’une erreur substantielle et la demande de communication de documents vise à compléter l’information de l’autorité préemptrice : dans ce cadre, le délai est (uniquement) suspendu en application des dispositions de l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme ;
  • Soit la DIA est entachée d’une erreur substantielle et la demande de l’autorité préemptrice vise à ce que le pétitionnaire corrige cette erreur : le délai pour préempter est interrompu jusqu’à la réception de la DIA corrigée (position inchangée depuis la jurisprudence Finadev de 2009).

En l’espèce, la question portait sur l’existence de cette erreur substantielle, la commune ayant considéré que le bien objet de la DIA, annoncé comme « terrain nu » alors qu’il supportait des constructions, bien qu’endommagées, lui permettait de se prévaloir d’une demande de dépôt d’une nouvelle DIA corrigée et donc d’une interruption de délai.

Le Conseil d’Etat censure cette position (qui avait été celle du juge des référés) en jugeant que la DIA mentionnait bien les constructions (ancien restaurant) ainsi que leur caractère inexploitable si bien que le vendeur s’engageait à les démolir et à livrer un terrain nu, tel qu’indiqué au sein de la promesse de vente annexée à la DIA dont l’autorité avait pleinement connaissance.

Aucune erreur substantielle ne pouvait être retenue et la préemption exercée plus de deux mois après la réception de la première DIA (exempte d’erreur substantielle) était donc tardive. La commune devait donc être réputée avoir définitivement renoncée à exercer son droit de préemption, sans qu’il ne soit possible de revenir sur une telle décision.

Une vigilance accrue des autorités préemptrices sera nécessaire dans l’examen de la régularité de la DIA au risque de préempter hors-délai et d’être réputé avoir renoncé à l’exercice de ce droit.

Droit de préemption urbain : la contestation du prix dans un recours gracieux équivaut au maintien du prix figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner (DIA) et à une volonté de faire trancher le prix par la juridiction de l’expropriation

Par un arrêt « SCI Dragon 1 et SCI Caroline » en date du 28 octobre 2025 (n° 499290), la 1re chambre du Conseil d’État s’est prononcée sur ce qu’il faut entendre par le maintien du prix figurant dans une déclaration d’intention d’aliéner et l’acceptation que le prix soit fixé par la juridiction de l’expropriation dans le cadre de l’exercice du droit de préemption.

Au visa de l’article R. 213-8 du Code de l’urbanisme, lorsque l’aliénation est envisagée sous forme de vente de gré à gré ne faisant pas l’objet d’une contrepartie en nature, le titulaire du droit de préemption notifie au propriétaire son offre d’acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d’acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction de l’expropriation.

En application de l’article R. 213-10 du même code, à compter de la réception de l’offre d’acquérir, le propriétaire vendeur dispose d’un délai de deux mois pour notifier au titulaire du droit de préemption son choix :

  • 1°) Soit qu’il accepte le prix ou les nouvelles modalités proposées ;
  • 2°) Soit qu’il maintient le prix ou l’estimation figurant dans sa déclaration d’intention d’aliéner (DIA) et accepte que le prix soit fixé par la juridiction de l’expropriation ;
  • 3°) Soit qu’il renonce à l’aliénation.

Le silence du propriétaire dans le délai de deux mois équivaut à une renonciation d’aliéner.

Au cas présent, la venderesse – la SCI Caroline – a adressé au titulaire du droit de préemption un recours gracieux à l’encontre de la décision de préemption dans lequel elle lui fait part de son intention de céder la parcelle en cause à la société Dragon 1 et conteste le prix proposé par le titulaire du droit de préemption.

Le Conseil d’État juge qu’il n’est pas nécessaire que le vendeur précise expressément maintenir le prix de vente convenu avec cette société et consentir à ce que le prix soit fixé par la juridiction de l’expropriation. Il estime que la contestation du prix de la préemption dans un recours gracieux équivaut au maintien du prix figurant dans la DIA et à une volonté de faire trancher le prix par la juridiction de l’expropriation.

Cet arrêt invite à la vigilance sur l’interprétation à donner au courrier réceptionné par le vendeur dans le cadre d’une procédure de droit de préemption urbain.

Consultation publique de la CNIL (Commission nationale de l’informatique et des libertés) : vers une refonte complète du cadre « Informatique et Libertés » du logement social

La CNIL a ouvert, le 19 novembre 2025, une consultation publique d’ampleur portant sur l’ensemble des traitements de données mis en œuvre par les acteurs du logement social. Cette initiative marque une refonte structurelle du dispositif existant, le « pack logement social » de 2014, qui n’était plus adapté aux exigences du RGPD ni aux évolutions profondes des pratiques professionnelles du secteur.

La démarche consiste à soumettre à consultation trois ensembles de documents. D’une part, dix fiches générales rappelant les principes structurants de la protection des données dans ce domaine, notamment la détermination des finalités de traitement, la qualification des responsables et des sous-traitants, les bases légales mobilisables selon les catégories d’opérations (gestion locative, accompagnement social, prévention des impayés, sécurité des immeubles), les règles relatives aux données sensibles, la durée de conservation et les modalités d’information des personnes. La CNIL y précise également les attendus en matière de documentation interne, de gouvernance de la conformité, de contractualisation, de sécurité technique et organisationnelle, ainsi que la doctrine applicable aux transferts hors UE.

D’autre part, trois fiches thématiques approfondissent des sujets sensibles et en forte évolution. La première porte sur la vidéosurveillance et les dispositifs de contrôle d’accès dans les immeubles, en rappelant les limites posées par le Code de la sécurité intérieure, l’encadrement strict des finalités (sécurité des biens et des personnes, lutte contre les incivilités), la nécessité d’un registre documentaire complet et la prohibition de tout détournement de finalité, notamment en matière disciplinaire ou de surveillance individualisée. La deuxième examine les enquêtes et évaluations conduites par les bailleurs, notamment celles relatives aux situations sociales ou aux conditions d’occupation des logements, en encadrant les données collectées, les destinataires autorisés, les conditions d’information et l’exigence de proportionnalité. La troisième fiche traite des objets connectés dans le logement social (capteurs environnementaux, solutions domotiques, télérelève), en soulignant les risques accrus de profilage et d’atteinte à la vie privée, ainsi que la nécessité d’évaluer systématiquement les impacts via une AIPD et de limiter strictement les données collectées aux finalités d’amélioration du service.

Enfin, trois référentiels opérationnels sont soumis à commentaires. Le premier concerne la gestion locative dans toutes ses composantes : attribution, quittancement, gestion des impayés, entretien du parc, interventions techniques et accompagnement social. Le deuxième porte sur les traitements relatifs aux demandes de logement, au relogement et aux mutations, en précisant les données indispensables à l’instruction administrative, celles qui doivent être exclues et les durées de conservation applicables. Le troisième vise le domaine de l’accession sociale à la propriété, incluant la gestion des dossiers financiers, la solvabilité, les dispositifs d’accession progressive et l’accompagnement des accédants. Ces référentiels, s’ils sont adoptés, constitueront un cadre opposable en cas de contrôle, permettant aux organismes de sécuriser la conformité des traitements les plus structurants.

La consultation est ouverte jusqu’au 15 février 2026 et s’adresse non seulement aux organismes HLM, mais aussi aux collectivités territoriales, aux sociétés d’économie mixte, aux coopératives, aux services déconcentrés de l’État, aux associations d’usagers et, plus largement, à toute partie intéressée. Elle intervient dans un contexte où les bailleurs sont confrontés à une augmentation des exigences réglementaires, à une diversification des technologies utilisées et à des attentes renforcées en matière de transparence et de protection des données. La démarche de la CNIL pourrait conduire, à l’issue de la consultation, à un cadre harmonisé et stabilisé, facilitant la mise en conformité et réduisant les risques juridiques pour les organismes. Elle constitue, à ce titre, une étape déterminante dans l’adaptation du secteur du logement social aux standards contemporains de protection des données.

Données de mobilité : l’Autorité de régulation des transports renforce son rôle de contrôle dans le cadre du projet de décret pris pour l’application de l’article L. 1115-5 du Code des transports

L’Autorité de régulation des transports (ART) a rendu, le 13 novembre 2025, son avis n° 2025-081 sur le projet de décret destiné à préciser les conditions d’application de l’article L. 1115-5 du Code des transports, lequel constitue le socle juridique du contrôle exercé par l’Autorité sur l’ouverture et l’utilisation des données nécessaires à l’information des voyageurs. Ce projet de décret intervient à la suite de la loi du 30 avril 2025[1], qui a modifié l’architecture législative du dispositif en retirant, dans le Code des transports, les références directes au règlement délégué (UE) 2017/1926, tout en maintenant inchangées les obligations matérielles qu’il impose aux détenteurs et utilisateurs de données.

Le premier apport du projet de décret tient à la clarification du statut de la déclaration de conformité[2]. Alors que la loi du 30 avril 2025 avait pu laisser supposer une dissociation entre la déclaration prévue par le droit national et celle visée par l’article 9 § 2 du règlement délégué, la modification projetée de l’article R. 1115-5 du Code des transports rétablit explicitement leur identité. La loi de 2025 avait pu laisser penser qu’il existait deux déclarations de conformité distinctes :

  • l’une prévue par le droit français (article L. 1115-5 du Code des transports),
  • l’autre prévue par le droit européen (article 9 § 2 du règlement délégué 2017/1926).

Le projet de décret lève toute ambiguïté : il n’existe en réalité qu’une seule et même déclaration, celle exigée au niveau européen, que les acteurs doivent également transmettre dans le cadre national. Le texte confirme ainsi que l’ART contrôle la conformité des opérateurs sur la base d’un document unique, harmonisé au niveau de l’Union.

L’ART demeure ainsi l’« autorité compétente » chargée de contrôler la mise à disposition, via le point d’accès national, des données statiques, dynamiques, historiques et observées exigées par le droit européen. Cette clarification était nécessaire pour lever toute ambiguïté quant à l’étendue du contrôle exercé sur les acteurs de la mobilité, qu’il s’agisse des autorités organisatrices, des opérateurs de transport ou des fournisseurs de services d’information.

Le second apport réside dans l’association formalisée de l’ART à la définition du contenu et du format des déclarations de conformité. Le projet de décret prévoit en effet que le ministre chargé des Transports doit recueillir l’avis de l’Autorité avant de fixer ces éléments par arrêté. Cette saisine obligatoire permet de garantir la cohérence des documents transmis par les acteurs avec les modèles harmonisés au niveau européen, notamment dans le cadre du programme NAPCORE, auquel l’ART contribue activement.

Le texte introduit par ailleurs une faculté nouvelle : la possibilité pour l’ART de recevoir des signalements émanant de tiers, notamment d’associations de consommateurs agréées. Cette ouverture du canal de saisine reflète les besoins exprimés de longue date par les représentants des usagers de la mobilité. Elle confère à l’Autorité une capacité d’initiation élargie de ses contrôles, en lui permettant d’examiner les situations signalées dès lors qu’elles révèlent un doute sur l’exactitude d’une déclaration de conformité ou sur le respect des obligations de mise à disposition des données.

L’avis relève également deux ajustements techniques. D’une part, le projet comble une lacune du Code des transports en ajoutant les « données observées » à la liste des catégories de données auxquelles l’ART peut demander accès dans le cadre de ses contrôles. D’autre part, le texte consolide les modalités de transmission des déclarations de conformité au bénéfice de l’Autorité, en réaffirmant le rôle central[3] du ministre chargé des Transports dans ce dispositif.

L’ART conclut que ces évolutions contribuent à clarifier et à renforcer son rôle dans la régulation des données de mobilité, à un moment où la consolidation du marché de l’information voyageur et l’interopérabilité européenne exigent une gouvernance plus lisible. Le projet de décret fournit ainsi un cadre modernisé, plus opérationnel, et mieux ancré dans les exigences européennes, tout en ménageant une place accrue aux tiers dans la garantie de la qualité et de l’ouverture des données. Le texte doit désormais être soumis à l’examen du Conseil d’État avant son adoption définitive.

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[1] LOI n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes

[2] Déclaration par laquelle un acteur atteste respecter ses obligations légales d’ouverture des données de mobilité.

[3] Le projet de décret confirme que la déclaration de conformité exigée des acteurs de la mobilité est un document unique, harmonisé au niveau européen, par lequel ceux-ci attestent mettre correctement à disposition les données de mobilité prévues par la réglementation. Il rappelle également que cette déclaration ne peut pas être transmise directement à l’Autorité de régulation des transports : elle doit obligatoirement être envoyée au ministre chargé des Transports, seule habilité à la communiquer ensuite à l’ART pour qu’elle puisse exercer son contrôle.

L’Autorité de régulation des transports réclame une reconnaissance explicite comme autorité nationale compétente pour le contrôle des données des systèmes de transport intelligents

L’Autorité de régulation des transports (ART) a rendu, le 13 novembre 2025, son avis n° 2025-080 sur un projet de décret et un projet d’arrêté destinés à préciser les modalités d’application de l’article L. 1513-3 du Code des transports. Ces textes ont pour finalité d’organiser, de manière opérationnelle, la mission de contrôle confiée à l’ART en matière de données de circulation et de sécurité routière, dans le cadre des systèmes de transport intelligents (STI). Ils encadrent la transmission des documents par les détenteurs et utilisateurs de données, en définissant les formats, contenus et modalités de communication, et rappellent que l’ART peut exiger tout document utile à l’exercice de son contrôle. Ils précisent également que l’Autorité ne peut être assimilée à un « utilisateur de données » ou à un « utilisateur final » au sens du règlement délégué (UE) 2022/670, évitant ainsi toute confusion entre son rôle de contrôle et les catégories d’acteurs régulés.

L’ART estime toutefois que la rédaction proposée demeure incomplète au regard des exigences du droit de l’Union. Les règlements délégués (UE) 885/2013 et 886/2013 imposent en effet aux États membres de désigner un organisme national impartial et indépendant chargé d’apprécier le respect des exigences techniques qu’ils contiennent. Or, les projets soumis à l’ART ne procèdent à aucune désignation formelle, alors même que la mission de contrôle confiée à l’ART correspond précisément à celle attendue d’une telle autorité compétente. L’Autorité recommande donc d’intégrer dans le décret une disposition claire la désignant explicitement comme l’organisme national compétent, et suggère d’étendre cette reconnaissance au règlement délégué (UE) 2022/670, afin de sécuriser l’interprétation du cadre national et d’assurer une pleine cohérence avec le droit de l’Union.

L’ART souligne également la nécessité de clarifier la portée de la déclaration de conformité exigée par l’article L. 1513-3 du Code des transports. Cette déclaration constitue l’outil central du contrôle national, mais la loi et le projet de décret ne précisent pas expressément qu’elle correspond à la déclaration de conformité prévue par les règlements européens. Seul le projet d’arrêté comporte une référence explicite à ces textes, ce qui crée un risque d’ambiguïté. L’ART recommande donc de remonter cette précision dans le décret, afin de sécuriser l’articulation entre norme nationale et normes européennes, et de permettre aux acteurs soumis au contrôle de comprendre clairement les exigences auxquelles ils doivent répondre.

L’Autorité insiste par ailleurs sur l’importance d’être consultée en amont sur toute modification du format ou du contenu du modèle de déclaration de conformité, dès lors que celui-ci conditionne l’efficacité de ses contrôles. Cette consultation est également justifiée par la participation conjointe du ministère chargé des transports et de l’Autorité au projet européen NAPCORE, qui vise à harmoniser entre États membres les pratiques et outils de contrôle dans le domaine des STI. L’association systématique de l’ART à l’élaboration du modèle contribuerait ainsi à garantir une cohérence européenne et à faciliter la mise en œuvre des obligations pesant sur les détenteurs et utilisateurs de données.

Enfin, l’Autorité recommande d’ajuster la terminologie retenue dans le projet de décret. La notion de « donnée historique, statique ou dynamique », utilisée à l’article R. 1513-14 du Code des transports, ne figure pas dans les textes européens applicables. Pour renforcer la cohérence juridique et éviter tout doute sur l’étendue de son pouvoir d’accès aux données, elle propose d’adopter les catégories retenues par le règlement délégué (UE) 2022/670, en visant les données relatives aux infrastructures, aux réglementations, aux restrictions, à l’état du réseau et à son utilisation en temps réel.

Par cet avis, l’ART réaffirme donc la nécessité de sécuriser son rôle de régulateur et de renforcer la lisibilité du cadre juridique applicable aux systèmes de transport intelligents. Elle appelle à une clarification expresse de sa qualité d’autorité nationale compétente, à une cohérence accrue entre droit national et droit européen et à une association renforcée de l’Autorité à la définition des instruments de contrôle.

Un nouveau règlement encadrant la publicité politique ciblée

Deux dispositions du Code électoral encadrent historiquement la communication institutionnelle en période électorale dans le but d’en prévenir le détournement au profit d’un ou de plusieurs candidats (article L. 52-1 et L. 52-8 du Code électoral). Toutefois, la campagne électorale se digitalisant, elle contraint désormais à mettre en place de nouveaux garde-fous pour assurer la protection des données personnelles des administrés.

C’est dans ce contexte, en se fondant sur l’article 16-2 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), que le parlement européen et le conseil de l’union européenne ont adopté le règlement 2024/900 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique pleinement applicable depuis le 15 octobre 2025.

Ce règlement crée des obligations qui visent à assurer la transparence de la publicité à caractère politique et à encadrer à la fois l’utilisation des techniques de ciblages et les techniques de diffusion de publicités dans le cadre de communications à caractère politique. En effet, le règlement distingue les campagnes générales, qui ne nécessitent pas de respecter des obligations particulières autre que le RGPD, des campagnes de ciblage publicitaire politique.

Ainsi, le règlement pose, à son article 8, les critères pour définir une publicité à caractère politique en se fondant sur le message. Il retient le contenu du message, le parraineur du message, le langage utilisé, le contexte, les moyens d’élaboration du message, le public ciblé mais aussi l’objectif du message.

Partant le règlement impose aux prestataires de services de publicité à caractère politique de tenir un registre avec des mentions obligatoires exhaustives et surtout de conserver l’annonce publicitaire ou la campagne. A cet égard, le règlement pose le principe de recueil du consentement pour réaliser tout ciblage reposant sur des données personnelles.

Conformément au RGPD, le consentement doit être libre, explicite, spécifique et éclairé. Ainsi les annonceurs publicitaires doivent faire figurer sur l’annonce publicitaire des mentions obligatoires telles que l’identité, les finalités et les paramètres de ciblage utilisés.

Ce règlement, à son article 7, crée une chaine d’obligation reliant le parraineur et les prestataires de services de publicités agissant pour le compte de celui-ci de déclarer si ce service de publicité relève d’un service à caractère politique. Par voie de conséquences cette obligation partagé constitue une responsabilité elle aussi partagée.

Cette obligation de déclarations se manifeste par la création d’un répertoire européen (article 11) qui fait reposer sur les éditeurs de publicité à caractère politique l’obligation d’indiquer clairement, sans ambiguïté, exhaustivement et exactement un certain nombre d’informations comme l’identité du parraineur ou encore l’élection pour laquelle cette publicité a été créé.

De plus le règlement prévoit une interdiction du recours à des données sensibles, qualifiées comme telles par le RGPD, à savoir relatives aux opinions politiques, convictions religieuse, santé, orientation sexuelle, origine ethnique, etc.

Ce règlement illustre une modification de la charge des responsabilités dans cette matière en créant de nouvelles obligations dont la réalisation et les sanctions sont en réalité supportées par les éditeurs ou les prestataires de services.

Le Conseil d’Etat rejette deux recours tendant à ce qu’il soit enjoint à l’administration de prendre des mesures utiles à la lutte contre les déserts médicaux et au respect de l’interdiction de la vente de tabac aux mineurs

CE, 1er octobre 2025, n° 498453

Le 1er octobre dernier, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur deux recours pour excès de pouvoir (REP) dits « injonction », en matière de lutte contre les déserts médicaux ainsi que de vente de tabac aux mineurs.

Pour rappel, l’objet d’un REP injonction est d’obtenir du juge administratif qu’il censure l’illégalité du refus de l’administration d’agir pour se conformer à une obligation légale et qu’il lui ordonne, en conséquence, de prendre toutes les mesures utiles afin de garantir le respect de cette obligation.

Le régime de ce type de recours a été défini par la Haute juridiction dans ses décisions d’assemblée « Ligue des droits de l’homme et autre » et « Syndicat de la magistrature et autre » en date du 11 octobre 2023 (nos 467771 et 467781), dans lesquelles elle a jugé que le refus de l’administration de prendre toutes mesures utiles afin d’assurer le respect d’une obligation déterminée devait être annulé et, le cas échéant, une injonction être prononcée, lorsque deux conditions sont réunies : l’existence d’une obligation légale dont l’administration est tenue d’assurer le respect et l’existence d’un manquement, par celle-ci, à cette obligation.

Le Conseil d’Etat a néanmoins précisé qu’il n’appartenait pas dans ce cadre au juge administratif, « en toute hypothèse », de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. Par cette « clause de politique publique »[1], il a ainsi entendu faire obstacle à ce que le juge administratif, saisi d’un tel recours, endosse le rôle d’administrateur.

Cette réserve faite, il a ensuite précisé que, lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration et que certaines mesures seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve susmentionnée de ne pas se substituer à l’administration, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité.

Toutefois, le cas échéant, cette illégalité ne peut être regardée comme constituée que s’il apparaît qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires.

C’est de cet office que le Conseil d’Etat a été amené à faire application à l’occasion des recours introduits par l’Union fédérale des consommateurs – Que Choisir (UFC Que Choisir ?) d’une part (1), et par l’association Alliance contre le tabac (association ACT) d’autre part (2).

1. Le recours introduit par l’UFC Que Choisir ? (n° 489511) était dirigé contre le refus implicite de la ministre déléguée chargée de l’Organisation territoriale et des professions de santé de prendre des mesures destinées à lutter contre les déserts médicaux.

La requérante sollicitait en particulier, soit l’adoption de dispositions législatives nouvelles touchant aux conditions d’installation des médecins libéraux, soit la définition, par voie de convention passée entre l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et les organisations syndicales représentatives de médecins, de nouvelles modalités de conventionnement prenant en compte l’offre de soins déjà disponible dans le territoire d’exercice.

Le Conseil d’Etat a néanmoins jugé que « Prises dans leur ensemble, ces mesures tendent […] à ce que soient modifiés certains choix de politique publique, touchant notamment aux conditions tarifaires de l’exercice médical ou à la liberté d’installation des médecins ».

Il a ainsi estimé qu’il ne lui appartenait pas de se substituer aux pouvoirs publics en leur enjoignant de les adopter et a, ce faisant, rejeté les conclusions par lesquelles la requérante demandait l’annulation de la décision implicite de rejet de la Ministre et, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et d’astreinte.

 

2. Le recours introduit par l’association ACT (n° 498453) était, quant à lui, dirigé contre les décisions implicites de plusieurs ministres de prendre toutes mesures utiles afin de faire cesser la méconnaissance de l’interdiction de la vente ou de l’offre gratuite aux mineurs des produits du tabac et du vapotage, ainsi que de certains ingrédients, prévue aux articles L. 3512-12 et L. 3513-5 du Code de la santé publique (CSP).

Cette fois, contrairement à la première affaire dont était saisie la Haute juridiction et comme l’avait relevé son rapporteur public, l’association ACT ne demandait pas de redéfinir une politique publique, mais l’application effective de la politique existante de lutte contre le tabagisme chez les jeunes, déjà prévue au sein du CSP.

Après avoir écarté la clause de politique publique opposée en défense, le Conseil d’Etat a ensuite estimé qu’une obligation pesait bien sur l’administration en matière d’interdiction de la vente de tabac aux mineurs et que celle-ci y avait effectivement manqué dès lors qu’il résultait des études scientifiques produites en demande que les mineurs parvenaient encore très facilement à se procurer du tabac chez les buralistes, de sorte que les interdictions prévues par les textes étaient « très insuffisamment respectées ».

Il lui restait néanmoins à examiner, au regard des mesures déjà prises et des moyens dont dispose l’administration, si celle-ci était tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires.

Or l’administration n’avait pas été inactive puisqu’elle avait pris un certain nombre de mesures pour remédier à ces défaillances, parmi lesquelles, notamment, la signature d’un protocole d’accord sur l’accompagnement du réseau des buralistes 2023-2027, prévoyant des sanctions en cas de méconnaissance, par ces derniers, de leurs obligations légales en matière d’interdiction de vente de tabac aux mineurs, ainsi que l’édiction d’un décret du 27 juin 2025 relatif aux espaces sans tabac et à la lutte contre la vente aux mineurs des produits du tabac et du vapotage, portant de la quatrième à la cinquième classe l’amende encourue en cas de méconnaissance de cette interdiction.

Le Conseil d’Etat a alors estimé que, à la date de sa décision et au vu des moyens dont dispose l’administration, la méconnaissance caractérisée des missions dont elle a la charge en matière de vente des produits du tabac et du vapotage aux mineurs n’était pas établie et a rejeté la requête de l’association ACT.

Si le REP injonction constitue une voie de droit intéressante contre les carences de l’administration, ces deux affaires témoignent néanmoins de l’office limité du juge administratif dans ce cadre. Celui-ci ne saurait en effet se substituer à l’administration en définissant lui-même une politique publique et doit, par ailleurs, tenir compte des contraintes auxquelles l’administration est confrontée et qui restreignent l’efficacité de son action.

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[1] Expression utilisée par Thomas Janicot, rapporteur public, dans ses conclusions sur la décision commentée.

Conditions d’appréciation de l’exception de « in house domanial » et précisions relatives à la notion d’ « exploitation économique »

Par un arrêt du 16 octobre 2025, rendu sur renvoi du Conseil d’État, la Cour administrative d’appel de Marseille a précisé les conditions d’appréciation de l’exception de « in house domanial » – dont les illustrations sont encore rares dans la jurisprudence administrative – tout en esquissant quelques précisions utiles relatives à la notion d’ « exploitation économique » au sens de l’article L. 2122-1-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.

Dans cette affaire, l’établissement public national du parc national de Port-Cros avait sollicité une autorisation d’occuper temporairement le domaine public maritime afin de créer une zone de mouillages et d’équipements légers (ZMEL) dans la passe de Bagaud séparant l’île du même nom et l’île de Port-Cros. Cette autorisation a été accordée par arrêté du 24 mars 2020, arrêté dont la légalité a été contestée par des associations devant le Tribunal administratif de Toulon[1], puis devant la Cour administrative de Marseille[2]. Saisi d’un pourvoi en cassation, le Conseil d’État[3] a cassé et annulé l’arrêt qui était soumis à son contrôle et renvoyé les parties devant la Cour administrative d’appel de Marseille, qui devait notamment se prononcer sur la régularité de cette autorisation domaniale attribuée de gré à gré au regard des règles de mise en concurrence fixées par le Code général de la propriété des personnes publiques.

Rappelons en effet que l’article L. 2122-1-1 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit une obligation de publicité et de sélection préalable pour l’attribution des titres d’occupation du domaine public permettant à leur titulaire « d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique », à l’exclusion donc des titres qui ne portent pas sur une activité économique.

Dans le premier arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Marseille en 2023, le juge s’était manifestement attaché à rechercher le « but principal » de la mise à disposition du domaine public pour en déduire qu’aucune exploitation économique ne pouvait en l’espèce être caractérisée, et ce alors même que de faibles recettes « accessoires » étaient tout de même dégagées par le titulaire.

En l’espèce, si le juge a fait le choix – à l’instar du Conseil d’État – de ne pas emprunter cette voie pour écarter le moyen tiré de l’absence de procédure de publicité et de sélection préalable en s’appuyant plutôt sur l’exception de « in house domanial », il reste qu’il a toutefois adopté un raisonnement similaire pour écarter le moyen tiré de ce que la durée de l’autorisation méconnaitrait les dispositions du Code général de la propriété des personnes publiques[4].

Le juge relève ici que la limite maximale instituée par l’article R. 2124-46 du code s’agissant des zones de mouillage et d’équipements légers a été respectée (quinze ans) mais aussi – et surtout – que « la seule circonstance que, dans les cas d’utilisation nocturne des bouées d’amarrage du 15 avril au 15 octobre, une redevance pour service rendu à la charge des usagers soit instituée par l’article 9 de l’arrêté contesté selon un système de réservation, dans un but de limitation de la fréquentation de la passe de Bagaud par les navires de plaisance, ne saurait impliquer que l’établissement public administratif du parc national de Port-Cros cherche à rémunérer des capitaux investis ou à amortir des investissements par la perception de recettes financières ». Partant, il exclut incidemment le caractère économique de l’exploitation, en précisant que son objectif principal est « la protection des fonds marins dans la durée contre les dégradations causées par les navires au mouillage ». Sans qu’il ne soit possible de poser des certitudes sur le sujet, il reste que cet arrêt suggère une approche inédite de l’ « exploitation économique » distinguant objet principal et prestations accessoires.

Par ailleurs, si cette décision rappelle la possibilité de délivrer un titre d’occupation privative du domaine public à une autre personne publique, c’est aussi – et surtout – l’occasion pour le juge administratif de préciser les conditions d’application de l’exception de « in house domanial » pour conclure un titre de gré à gré. Encore rare dans la jurisprudence administrative, cette exception est posée par l’article L. 2122-1-3 du Code général de la propriété des personnes publiques qui prévoit la possibilité de s’affranchir de cette obligation lorsque « le titre est délivré à une personne publique dont la gestion est soumise à la surveillance directe de l’autorité compétente ou à une personne privée sur les activités de laquelle l’autorité compétente est en mesure d’exercer un contrôle étroit ».

En l’espèce, la Cour administrative d’appel de Marseille – dans la lignée de l’arrêt rendu par le Conseil d’État – confirme que la marge de manœuvre laissée au propriétaire public est plus large que celle qui prévaut en matière de commande publique (dont le code consacre une exception à la mise en concurrence en cas de quasi-régie descendante directe[5]) : plutôt que de procéder à une analyse détaillée des caractéristiques propres à l’établissement public du Parc national de Port-Cros, le juge se contente ici de rappeler les dispositions législatives relatives aux modalités de création des parcs nationaux pour en déduire que ces établissements doivent être regardés comme soumis à la surveillance directe de l’État. Ils sont en effet (i) rattachés à l’Office français de la biodiversité, (ii) placés sous la tutelle du ministre chargé de la Protection de la nature qui s’exerce par le biais d’un « commissaire du Gouvernement » qui peut notamment faire opposition aux délibérations de son conseil d’administration et (iii) dirigés par un directeur nommé par ce ministre. Il en conclut que le parc national de Port-Cros doit être regardé comme un établissement public administratif placé sous la tutelle et la surveillance directe de l’État, si bien qu’un titre d’occupation du domaine public pouvait lui être octroyé sans procédure de publicité et de sélection préalable. Logique en apparence, cette façon de voir suscite toutefois la réflexion en considération du principe d’autonomie de gestion des établissements publics qui prévaut en principe[6].

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[1] TA Toulon, 12 juillet 2022, Association société pour la protection des paysages et de l’esthétique de France et autres, req. n° 2002259.

[2] CAA Marseille, 8 décembre 2023, Association société pour la protection des paysages et de l’esthétique de France et autres, req. n° 22MA02461.

[3] CE, 5 février 2025, Association société pour la protection des paysages et de l’esthétique de France et autres, req. n°491584.

[4] L’article L. 2122-2 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit en effet que la durée des titres d’occupation du domaine public permettant à leur titulaire « d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique » doit être fixée « de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l’amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis ».

[5] Article L. 2511-1 du Code de la commande publique.

[6] C. Roux, « Mise en concurrence des titres d’occupations domaniaux », Fasc. 514, JCI Propriétés publiques

 

Une offre volumineuse envoyée hors délai sur un canal non autorisé n’est pas irrégulière : explications pragmatiques du Conseil d’Etat

Par principe, les offres reçues hors délai sont éliminées[1].

Toutefois, l’acheteur public ne saurait rejeter une offre remise par voie électronique comme tardive lorsque le soumissionnaire, qui n’a pu déposer celle-ci dans le délai sur le réseau informatique, établit :

  • d’une part, qu’il a accompli en temps utile les diligences normales attendues d’un candidat pour le téléchargement de son offre ;
  • et, d’autre part, que le fonctionnement de son équipement informatique était normal.

Dans la présente affaire, l’Agence générale des équipements et produits de santé (AGEPS-APHP) avait lancé une consultation en vue de conclure un accord-cadre relatif à bons de commandes pour un marché de fourniture de dispositifs médicaux implantables de chirurgie cranio-maxillo-faciale et des prestations associées.

Ce marché était divisé en 19 lots.

La société Orthopédie Biomeca Locomotion tenta vainement de déposer son offre sur la plateforme acheteur (en l’occurrence, la plateforme PLACE) pour l’ensemble des 19 lots.

La société s’était connectée sur la plateforme PLACE le 2 avril 2025, une première fois, à 9h20 pour commencer le téléchargement de son offre, achevé à 13h13. Or, le dépôt n’a pas pu être validé. Elle a donc effectué une seconde tentative entre 13h13 et 16h, heure limite fixée par l’acheteur, qui s’est révélée également infructueuse.

Pourtant, ni l’équipement informatique de la société, ni la plateforme ne souffraient de dysfonctionnements. Alors dernier espoir, la société décide d’envoyer son offre par We Transfer à 17h36, sans comprendre, à ce stade pourquoi le dépôt de son offre n’avait pas pu aboutir sur la plateforme.

Mais, dans ces circonstances, l’AGEPS rejette son offre au motif qu’elle a été déposée hors délai et par un canal non autorisé.

La société a ensuite su pourquoi : son offre dépassait les 1Go. Or, elle n’avait pas eu connaissance de cette limite et rien, dans le règlement de la consultation ou sur la plateforme ne l’indiquait.

En effet, devant la juge des référés elle indiquait qu’« elle n’a[vait] reçu aucun message de refus de fichier lui signalant que le poids du fichier était supérieur à celui autorisé sur la plateforme (1 Go), comme cela aurait dû être le cas selon une information figurant seulement dans la foire aux questions (FAQ ; frequently asked questions) de la plateforme PLACE »[2].

Ainsi pour le Conseil d’Etat, en essayant à plusieurs reprises de déposer son offre puis en transmettant les pièces via un lien de transfert, sans déposer une copie de sauvegarde[3], la société a « effectué en temps utile les diligences normales attendues d’un candidat pour le téléchargement de son offre, la juge des référés a porté sur les faits de l’espèce une appréciation souveraine, exempte de dénaturation ».

Confirmant l’ordonnance de la juge des référés, le Conseil d’Etat juge que l’offre ne devait pas être rejetée comme irrégulière et que l’AGEPS était tenue de l’examiner.

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[1] Article R. 2151-5 du Code de la commande publique

[2] Tribunal administratif de Paris, 2025-07-15, n° 2515742

[3] Qui reste une simple faculté ouverte aux candidat et soumissionnaires

Approche stricte de la pratique du saucissonnage dans le cadre d’une opération de travaux

La Chambre régionale de la Cour des comptes (CRC), dans un rapport d’observations rendu dans le cadre du contrôle d’une commune située dans l’Ain, rappelle que la pratique dite du « saucissonnage » pour permettre le recours à un marché sans publicité ni mise en concurrence, est illégale. L’approche stricte de la CRC permet de revenir sur les éléments essentiels qui permettent de caractériser une telle pratique.

Dans le cadre d’une opération de construction d’une caserne de gendarmerie d’un montant total de 4,3 millions d’euros, la commune avait lancé une procédure de consultation en 2020 pour la passation de marchés de travaux. Juste après attribution de ces marchés, la commune a attribué, en mars 2021, un marché d’un montant de 70.369 euros[1], sans publicité ni mise en concurrence, pour l’aménagement d’un bassin d’eaux pluviales de la nouvelle gendarmerie à une société, alors que cette dernière était déjà titulaire du lot n° 1.

Dans le cadre de son contrôle, la CRC a toutefois relevé que cette opération était « indéniablement en lien avec l’opération de construction de la gendarmerie » et qu’en outre, « la commune ne pouvait valablement considérer que ce marché était inférieur au seuil de publicité et de mise en concurrence puisqu’il s’intégrait dans une opération de travaux, […] malgré le défaut de programmation initiale ».

Dans ces circonstances, la Cour des comptes considère qu’une procédure de publicité et de mise en concurrence aurait dû être mise en œuvre.

Pour rappel, les articles R. 2121-1 à R. 2121-9 du Code de la commande publique (CCP) posent les règles relatives au calcul de la valeur estimée du besoin. Selon la Direction des Affaires Juridiques (DAJ), ces dispositions doivent faire l’objet d’une attention particulière de la part des acheteurs[2] dès lors qu’elles permettent de fixer un cadre pour la computation des seuils et ainsi le choix de la procédure de passation à utiliser pour le marché public.

Sur ces fondements, c’est la pratique dite du « saucissonnage » qui est interdite. Cette notion, qui ne figure pas en tant que telle dans les textes, consiste pour les acheteurs à découper le montant de leurs marchés publics dans le seul but de bénéficier de l’allègement des obligations de publicité et de mise en concurrence[3].

Dans son rapport, la CRC se fonde sur la notion centrale qui permet de déterminer si l’acheteur, dans le cadre de la passation d’un marché de travaux, s’est livré à une pratique de saucissonnage, celle du rattachement du marché à une seule et même « opération de travaux ».

En effet, s’agissant précisément des marchés de travaux, l’article R. 2121-5 du CCP précise que la valeur estimée du besoin est déterminée en prenant en compte la valeur totale des travaux se rapportant à une opération, qui s’entend comme la décision de l’acheteur de mettre en œuvre, dans une période et un périmètre limité, un ensemble de travaux caractérisé par son unité fonctionnelle, technique ou économique.

La notion n’est ainsi pas évidente à manier, et impose à l’acheteur d’être en mesure de pouvoir justifier son choix en cas de contentieux ou de contrôle. Se fondant sur l’article R. 2121-5 du CCP, la doctrine propose donc un faisceau d’indices qui permet aux acheteurs de définir l’opération de travaux : le contenu des prestations, la similitude des modalités de réalisation des prestations, ainsi que la concomitance de la décision de l’achat.

Il peut également être précisé que s’agissant des marchés de fournitures et de services, l’estimation de la valeur globale du besoin est encadrée par l’article R. 2121-6 du CCP, qui renvoie à l’homogénéité des fournitures ou services, en raison de leurs caractéristiques propres ou de leur unité fonctionnelle. Le caractère homogène des fournitures ou services peut notamment se définir par la nomenclature CPV[4] élaborée par la DAJ.

En l’occurrence, la Cour des comptes a déterminé l’existence d’une seule et même opération de travaux en se fondant sur une décision du maire, par laquelle il avait précisé que « dans le cadre de la construction de la nouvelle gendarmerie, il apparaît nécessaire de réaliser un bassin de rétention des eaux pluviale ».

Par ailleurs, la chronologie des évènements a naturellement participé à la définition de l’opération de travaux, dès lors que le marché portant sur le bassin a été attribué dans la foulée de l’attribution de l’ensemble des marchés portant sur la construction de la nouvelle gendarmerie.

L’unité fonctionnelle du marché avec la construction la nouvelle gendarmerie était ainsi caractérisée, le tout formant une seule et même opération de travaux dont le montant total dépassait les seuils européens, emportant ainsi l’obligation pour la Commune d’avoir recours à une procédure de publicité et de mise en concurrence.

En tout état de cause, il est recommandé à l’acheteur de demeurer vigilant lorsqu’il définit son besoin afin de ne pas contourner les règles de computation des seuils en le segmentant de manière factice, et afin de ne pas mettre en œuvre, par voie de conséquence, une procédure de passation inadaptée.

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[1] Inférieur au seuil européen de publicité et de mise en concurrence de 100 000 euros.

[2] DAJ, « Les marchés publics à procédure adaptée et autres marchés publics de faible montant », mise à jour le 1er janvier 2020.

[3] Ibid.

[4] https://achats-durables.gouv.fr/nomenclature-secteurs-dachat-534

 

Propos tenus sous pseudonyme sur les réseaux sociaux : même en dehors du service, ils constituent une faute disciplinaire justifiant une révocation

Par un arrêt du 27 novembre 2025, la Cour administrative d’appel de Bordeaux confirme la légalité d’une décision de révocation prononcée à l’encontre d’un greffier, reconnu coupable par le juge pénal d’avoir publié sur son compte Twitter des messages appelant à la haine ou à la violence en raison de l’origine, de l’ethnie, de la nation, de la race ou de la religion.

En effet, en l’espèce, l’agent public, initialement suspendu, avait été condamné par un jugement du 25 novembre 2021 du Tribunal correctionnel de Brive-la-Gaillarde à une peine de quatre mois d’emprisonnement avec sursis et à une amende de 2.000 euros pour provocation publique à la haine ou à la violence fondée sur les critères précités. Le même jour, le garde des Sceaux avait pris à son encontre un arrêté prononçant sa révocation.

Saisie par l’agent d’un appel tendant à l’annulation du jugement ayant rejeté son recours contre la sanction disciplinaire, la Cour confirme la décision de première instance. Elle juge que, même si les propos reprochés ont été tenus en dehors de l’exercice des fonctions et sous pseudonyme, ils n’en constituent pas moins une méconnaissance de ses devoirs de dignité, de neutralité et de réserve, qui s’imposent à tout agent public, y compris en dehors du service.

La Cour rappelle ainsi que :

« un agent public ne doit se départir de sa dignité en aucune circonstance et à aucun moment, que ce soit en service ou en dehors du service, y compris lorsqu’il s’exprime à travers les réseaux de communication électronique sociaux. Il doit notamment s’abstenir de tout acte, propos ou comportement excédant la liberté d’expression dont jouissent les fonctionnaires, laquelle doit s’exercer dans les limites de leur devoir de neutralité et de réserve. »

La juridiction d’appel écarte ensuite la circonstance que les propos litigieux n’aient été suivis d’aucune action et ne visaient ni la hiérarchie ni les collègues de l’agent.

Elle juge en conséquence que, compte tenu de la nature et de la gravité des faits reprochés, par nature incompatibles avec l’exercice des fonctions de greffier, et nonobstant les bons états de service de l’intéressé, la sanction de révocation ne revêt aucun caractère disproportionné.

Cette décision s’inscrit dans la droite ligne d’une jurisprudence constante selon laquelle l’agent public demeure en permanence assujetti aux obligations déontologiques découlant de son statut, même en dehors du service, des faits commis dans la sphère privée peuvent constituer une faute disciplinaire dès lors qu’ils sont incompatibles avec la dignité de la fonction.

Entretien préalable facultatif à la sanction disciplinaire : l’absence injustifiée de l’agent dispense l’administration de le tenir

Par une décision en date du 14 octobre 2025, le Tribunal administratif de Montreuil est venu préciser les conditions dans lesquelles peuvent être prises les sanctions disciplinaires du 1er groupe.

En l’espèce, le Maire de la commune de Bondy avait prononcé une sanction d’exclusion temporaire de fonctions de trois jours à l’encontre d’une agente pour, notamment — et ironiquement — des absences injustifiées. La Commune l’avait alors convoqué, par deux fois, à des entretiens préalables pour lui permettre de présenter des observations sur la sanction que la Commune envisageait de prendre à son encontre.

L’agente, qui ne s’était pas présentée aux entretiens préalables à l’infliction de sa sanction disciplinaire, invoquait alors un vice de procédure, estimant qu’elle avait été privée d’une garantie puisqu’elle n’avait pu en bénéficier. Et ce alors même que l’entretien n’était pas prévu par les textes et ne revêtait aucune obligation.

En effet, pour rappel, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à l’administration de procéder à un entretien préalable avant le prononcé d’une sanction du premier groupe : avertissement, blâme, exclusion temporaire de fonctions d’une durée maximale de trois jours. Seules les sanctions à partir du deuxième groupe doivent être précédées d’un échange oral, qui se tient à l’occasion de la réunion du conseil de discipline[1].

Toutefois l’administration peut toujours décider, dans l’exercice de son pouvoir hiérarchique, de convoquer l’agent afin de lui permettre de présenter des observations sur la sanction qu’elle en envisage de prononcer à son encontre. Lorsqu’elle s’y engage, elle ne peut alors prendre de sanction avant le déroulé dudit entretien[2] sauf à priver l’agent d’une garantie.

Mais qu’en est-il lorsque l’administration décide de procéder à un entretien préalable non obligatoire auquel l’agent ne se rend pas ?

Le Tribunal administratif de Montreuil a jugé que n’était pas privé d’une garantie l’agent qui, de son propre chef, ne s’est pas présenté aux entretiens auxquels il avait été convoqué, alors même qu’il n’était plus en congé de maladie et qu’il ne justifie pas des raisons de son absence.

Le tribunal fait ici usage de la jurisprudence constante sur l’entretien préalable obligatoire, selon laquelle l’administration n’a l’obligation de décaler cet entretien que lorsque l’agent démontre être dans l’impossibilité matérielle de s’y rendre[3]. L’administration n’a aucune obligation de s’assurer que l’agent est disponible à la date à laquelle elle le convoque et doit simplement accomplir les diligences nécessaires pour organiser l’entretien prévu[4].

L’agent qui ne s’y présente pas ne saurait donc se prévaloir de la méconnaissance d’une garantie, et il en va de même, lorsque l’administration permet, à l’agent, alors même qu’elle n’y est pas tenue, de présenter ses observations orales et qu’il décide de ne pas se rendre à l’entretien.

En synthèse, lorsque l’administration fait le choix de conduire un entretien, elle doit s’y tenir, mais l’absence de l’agent sans raison valable suffit à justifier que l’entretien ne se tienne pas.

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[1] L. 532-5 du Code général de la fonction publique.

[2] CAA de Bordeaux, 19 février 2019, n° 18BX04060.

[3] CAA de Versailles, 16 novembre 2023, n° 22VE02860 ;

[4] CAA de Marseille, 6 avril 2004, n° 00MA01485 

Le statut des directeurs généraux des services ou l’arlésienne

Quelle ne fût pas ma surprise cet été lorsque j’ai appris l’enregistrement d’une proposition de loi portant modification du cadre d’emploi des directeurs généraux des services (DGS) pour les communes de moins de 40.000 habitants. Principalement parce que pour modifier un cadre d’emploi, il faut déjà qu’il existe, mais pas seulement.

Jusqu’à aujourd’hui, la seule définition des DGS est fonctionnelle : dans les communes de plus de 2.000 habitants ils sont « chargés, sous l’autorité du maire, de diriger l’ensemble des services de la commune et d’en coordonner l’organisation »[1].

On sait également que l’emploi fonctionnel n’est accessible que par la voie du détachement, sous condition d’un grade devant être en adéquation avec la strate démographique de la collectivité, sauf pour celles supérieures à 40.000 habitants : alors, et uniquement dans ce cas-là, un contractuel peut être recruté.

On sait, enfin, que la fin de ce détachement est entourée de quelques garanties dont un préavis de deux mois et une réintégration, nécessairement douloureuse mais garantie, sur un emploi vacant.

Voilà, en trois petits paragraphes, les caractéristiques d’un statut aujourd’hui inexistant.

Pourtant, des sénateurs, tous élus locaux et donc familiers des DGS, étaient persuadés de sa réalité au point d’en proposer la modification.

La bonne nouvelle, c’est que la nécessité d’un cadre d’emploi propre aux DGS est donc posée.

La mauvaise nouvelle, c’est que ce qui est proposé d’une part démontre une méconnaissance de leurs fonctions, et d’autre part apporte une mauvaise réponse à une bonne question.

 

I. Le constat : un recrutement difficile

La proposition de loi est motivée, selon l’exposé de ses motifs, par les difficultés de recrutement sur ces emplois aboutissant à « un blocage pour la conduite de l’action publique locale ».

Il est même souligné que le cadre de l’intérim fixé par la loi est trop restreint : il est vrai que la jurisprudence a posé le principe d’une durée limitée de ce dernier – en tout logique – et d’une absence de rémunération propre au cumul, rendant la situation peu attractive et nécessairement temporaire.

L’autrice de ces lignes ne dispose pas de statistiques, si elles existent, qui permettraient d’objectiver cette tension, même si certains affirment que la proportion de contractuels actuellement en place dépasserait le tiers des communes. Mais la seule existence d’une proposition de loi en ce sens accrédite la réalité des difficultés de recrutement.

Les sénateurs entendent donc dénoncer que particulièrement dans la strate 2.000 – 40.000 habitants, soit dans près de 5.500 communes[2], la contrainte de recruter des fonctionnaires serait à l’origine de cette situation, et que la solution résiderait dans la nomination de contractuels.

Faisons un point réglementaire : aujourd’hui les emplois fonctionnels de directeurs généraux des services sont nécessairement occupés par des fonctionnaires de catégorie A, le plus souvent relevant du cadre d’emploi des attachés territoriaux.

En d’autres termes, le recrutement d’un contractuel sur l’emploi fonctionnel de DGS est strictement impossible, ce qui pousse d’ailleurs certaines collectivités (souvent les plus petites) à créer un emploi non fonctionnel de Directeur général des services, dit « faisant fonctions », qui peut être pourvu par un contractuel si aucun titulaire ne se présente, mais qui ne dispose pas des mêmes prérogatives, notamment en termes de délégation de signature.

 

II. L’absence de statut de DGS, cause de la baisse d’attractivité ?

Garant du bon fonctionnement de l’administration qu’il dirige en répondant aux projets que souhaite développer son élu, aujourd’hui le DGS se retrouve à devoir être un spécialiste des finances, du management, des affaires sociales, de la mobilité, le tout mâtiné de transition écologique et d’intelligence artificielle…

Or, dans les communes de moins 40.000 habitants l’ingénierie est nécessairement moindre que dans celles des strates supérieures, et, faute de spécialistes en nombre suffisant à ses côtés, le DGS est souvent en première ligne de toutes les problématiques.

Et si l’ingénierie est moindre, en revanche, les responsabilités sont les mêmes : on sait aujourd’hui que le régime de responsabilité des gestionnaires publics les concerne, mais contrairement à tout autre agent public, ils ne peuvent bénéficier de la protection fonctionnelle.

Donc, en synthèse, plus d’expertise, toujours plus de responsabilités, mais moins de protection : on comprend les causes du désamour des fonctionnaires pour ces postes.

En ouvrant ces emplois aux contractuels, la proposition de loi fait miroiter aux élus que tous les postes seraient ainsi pourvus. Mais pourquoi les conditions d’exercice récusées aujourd’hui par les fonctionnaires seraient attractives pour les contractuels ? D’autant qu’en termes de statut, il s’agit ni plus ni moins que d’un piège pour les contractuels.

 

III. Un piège pour les contractuels

Le projet de loi pose comme condition une ancienneté de 5 ans sur des fonctions d’encadrement au sein de la collectivité : or, l’octroi d’un contrat à durée indéterminée intervient à partir de 6 ans de contrat et le temps passé sur un emploi fonctionnel ne compte pas dans ces 6 ans, les deux étant même incompatibles.

Donc, non seulement le contractuel n’aura pas de contrat à durée indéterminée, mais encore va-t-il précariser encore plus sa situation, car si le maire veut s’en séparer – le motif de la perte de confiance pourra être retenu comme pour tout emploi fonctionnel – c’est bien son emploi, et son ancienneté, qu’il aura perdus.

En conclusion, l’ouverture aux contractuels des postes de DGS dans les communes de moins de 40.000 habitants semble davantage relever de l’emplâtre sur une jambe de bois que d’une solution efficace à un vrai problème.

Pour reprendre le thème du dernier congrès du SNDGCT : il vaut mieux parfois respirer, se poser, et en l’espèce réfléchir à l’attractivité de ce beau métier en commençant peut-être par légiférer sur l’existence même d’un cadre statutaire.

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[1] Décret 87-1101 du 30 décembre 1987, article 2

[2] Chiffres issus de l’AMF