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Référé suspension : nécessité de démontrer l’urgence pour suspendre une déclaration d’utilité publique en vue de la constitution d’une réserve foncière pour une opération d’aménagement

Par une décision en date du 27 décembre 2024, le Conseil d’Etat a considéré que le juge des référés saisie d’une demande de suspension de l’exécution d’une déclaration d’utilité publique prise en vue de la constitution d’une réserve foncière soumise à enquête publique préalable non-susceptible d’affecter l’environnement, sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, doit préalablement rechercher s’il existe une situation d’urgence.

Par un arrêté du 12 avril 2023, le préfet de la Moselle a déclaré d’utilité publique le projet de constitution d’une réserve foncière sur le territoire de la commune de Maizières-lès-Metz au profit de l’établissement public foncier du Grand Est (EPFGE) et l’a autorisé à acquérir, soit à l’amiable, soit par voie d’expropriation, dans le délai de cinq ans, les immeubles nécessaires à sa réalisation.

La SAS Kronimus a formé un référé-suspension à l’encontre de cet arrêté sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative devant le Tribunal administratif de Strasbourg qui en a suspendu l’exécution.

L’EPFGE, la commune de Maizières-lès-Metz et le ministre de la Transition ֤Écologique et de la Cohésion des Territoires se sont alors pourvus en cassation.

Le Conseil d’Etat rappelle qu’en vertu des dispositions des articles L. 554-12 du Code de justice administrative et L. 123-16 du Code de l’environnement, les décisions d’aménagement soumises à enquête publique préalable régie par le code de l’environnement et prises après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête ne sont pas soumises à la condition d’urgence exigée par l’article L. 521-1 du Code de justice administrative.

Il précise en revanche que la demande de suspension d’une décision soumise à enquête publique préalable, qui ne porte pas sur une opération susceptible d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du Code de l’environnement, est quant à elle soumise à la condition d’urgence, dès lors que l’enquête publique est régie par les seules dispositions du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et non par celles du Code de l’environnement.

Pour cette raison, le Conseil d’Etat annule l’ordonnance du juge des référés qui avait suspendu l’arrêté du 12 avril 2023 portant déclaration d’utilité publique du projet de constitution de réserve foncière sans vérifier que la condition d’urgence était remplie.

En effet, le Conseil d’Etat a considéré que dès lors que le projet avait pour objet la constitution d’une réserve foncière, qui ne constituait pas une décision d’aménagement mais un préalable à une opération d’aménagement, il ne portait pas sur une opération susceptible, par elle-même, d’affecter l’environnement.

Statuant au fond, il rejette la demande de suspension présentée par la société Kronimus pour défaut d’urgence.

Les ressources d’un locataire de plus de 65 ans s’apprécient sur les 12 mois précédant le congé pour déterminer si une offre de relogement doit lui être faite

Par un arrêt rendu le 24 octobre 2024, la troisième chambre de la Cour de cassation est venue préciser comment les ressources d’un locataire du secteur conventionné de plus de 65 ans auquel le bailleur entend donner congé doivent être appréciées pour savoir si une offre de relogement est nécessaire.

Dans cette affaire, le bailleur d’un logement conventionné avait donné congé à son locataire âgé de plus de 65 ans sans lui faire d’offre de relogement et l’avait assigné aux fins de validation de ce congé et d’expulsion.

La Cour d’appel de Paris avait, par arrêt du 9 mai 2023, annulé ce congé et rejeté les demandes du bailleur en estimant que ce dernier était tenu de faire une offre de relogement au locataire au regard de son âge et de ses ressources en application de l’article 15, III, de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989. Pour ce faire, elle retenait les ressources perçues par le locataire pendant les 12 mois précédant la délivrance du congé.

Le bailleur s’est alors pourvu en cassation en estimant que la Cour d’appel avait violé les termes de l’article 15, III, de la loi susdite et qu’elle aurait dû retenir les ressources perçues par le locataire pendant la dernière année civile.

Dans son arrêt du 24 octobre 2024, la troisième chambre de la Cour de cassation a cependant approuvé la Cour d’appel de Paris et rejeté le pourvoi du bailleur.

L’interprétation de l’article 15, III, de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 n’était pourtant pas si évidente.

En effet, celui-ci se contente d’énoncer laconiquement que « le montant de leurs ressources est apprécié à la date de notification du congé », laissant ainsi beaucoup de place aux diverses interprétations.

Une telle imprécision était toutefois source d’insécurité juridique et pouvait, selon que l’on retenait les ressources de la dernière année civile ou celles des douze derniers mois, conduire à exiger ou non une proposition de relogement.

La Cour de cassation fait ici le choix d’une appréciation au plus proche de la date de notification du congé, ce qui semble fidèle à la volonté du législateur.

En revanche, elle ne facilitera pas la tâche des bailleurs qui ne pourront plus se contenter d’un simple avis d’imposition et qui devront désormais tenter d’obtenir le détail des ressources de leurs locataires de plus de 65 ans sur les 12 mois précédant la délivrance du congé.

Requalification d’un bail dérogatoire en bail commercial : la fraude corrompt tout

La Cour de cassation a, dans une décision récente en date du 30 mai 2024 (Civ.3^e , 30 mai 2024, FS-B, n° 23-10.184), rappelé ce principe bien connu de tous les juristes : « fraus omnia corrumpit », la fraude corrompt tout.

Dans cette affaire, un bailleur avait consenti trois baux dérogatoires successifs à trois preneurs différents : Madame S le 15 novembre 2011 pour une durée de 23 mois, la société Y le 9 octobre 2013 pour une durée de 23 mois et la société G, dont Madame S était présidente, le 2 septembre 2015 pour une durée de 36 mois.

Le bailleur a par la suite signifié le 13 septembre 2018 un congé à la société G. aux fins de quitter les lieux puis une sommation de déguerpir le 9 octobre 2018 et enfin une assignation en référé aux fins d’expulsion le 12 octobre 2018.

Madame S et la société G. invoquant une fraude du bailleur l’ont assigné le 5 novembre 2018 en reconnaissance d’un bail commercial au profit de Madame S et en indemnisation de son préjudice.

La Cour d’appel a déclaré prescrite l’action de Madame S et de la société G. en requalification des baux conclus les 15 novembre 2011 et 9 octobre 2013 car engagée plus de cinq années après la conclusion des contrats et non pas dans le délai de deux ans de l’article L. 145-60 du Code de commerce.

La Cour de cassation a cassé et annulé cette décision au visa des articles L. 145-5 dans sa rédaction antérieure à celle issue de la loi Pinel du 18 juin 2014 ainsi que l’article L. 145-60 du Code de commerce.

Mais surtout, la Cour a visé le principe selon lequel la fraude corrompt tout.

En effet, la Cour de cassation a rappelé que les parties peuvent, lors de l’entrée dans les lieux du preneur, déroger aux dispositions du statut du bail commercial à la condition que la durée du bail ou des baux successifs ne soit pas supérieure à deux ans et que si, à l’expiration de cette durée, le preneur reste et est laissé en possession, il s’opère un nouveau bail statutaire.

Qu’ainsi, il résulte de la combinaison de ces dispositions et du principe selon lequel la fraude corrompt tout que « la fraude suspend le délai de prescription biennale applicable aux actions au titre d’un bail commercial. »

Par conséquent, la Cour de cassation a censuré la décision des juges du fond qui n’avaient pas recherché « si les fraudes, dont l’existence était invoquée, n’étaient pas de nature à suspendre le délai de prescription » et n’avaient pas donné de base légale à leur décision.

L’ajout de griefs fondant une sanction disciplinaire après le conseil de discipline prive l’agent d’une garantie

Par un arrêt en date du 22 janvier 2025, la Cour administrative d’appel de Paris a jugé que le fait pour un agent d’être informé de l’ensemble des griefs qui lui sont reprochés avant que la sanction ne soit prononcée constitue une garantie dont la méconnaissance implique l’annulation de la sanction en cause.

Dans cette affaire, une adjointe administrative principale de 1^ère classe exerçant les fonctions de secrétaire de mairie a fait l’objet d’une révocation dont l’exécution avait été suspendue en référé. Elle avait donc été réintégrée dans les effectifs de la commune. Une nouvelle sanction avait alors été prononcée à son encontre, en l’occurrence une exclusion temporaire de fonctions de vingt-quatre mois.

Elle demandait donc l’annulation de ces deux sanctions devant le Tribunal administratif de Melun, qui a fait droit à sa demande par un jugement du 15 juin 2023, dont la commune relevait appel.

Saisie de ce litige, la Cour administrative d’appel de Paris a tout d’abord rappelé les dispositions de l’article 4 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux au terme duquel « L’autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l’intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu’il a le droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l’autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix ».

Elle a ensuite rappelé le considérant de principe de la désormais célèbre jurisprudence Danthony (CE, Ass, 23 décembre 2011, n° 335033), selon laquelle « si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ».

S’agissant de l’agent en cause, la Cour a constaté que, si l’essentiel des griefs reprochés à l’agent avait été porté à sa connaissance dans le cadre de la procédure disciplinaire et avait fait l’objet d’un débat au cours de la séance du conseil de discipline, un certain nombre de faits avaient été ajoutés à la liste des griefs justifiant les sanctions disciplinaires litigieuses sans avoir été préalablement soumis au débat devant le conseil de discipline en violation des dispositions précitées du décret du 18 septembre 1989.

Selon la Cour, cette circonstance nécessitait donc l’annulation de la décision puisque « ce faisant [l’agente] avait été privée d’une garantie tenant à la faculté de s’expliquer d’une partie des faits qui lui étaient reprochés ».

Dans ces conditions, elle a jugé que la commune n’était pas fondée à demander l’annulation des sanctions litigieuses et a donc rejeté sa requête.

Sur la circulaire portant présentation des dispositions de droit pénal issues de la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l’espace numérique

Afin de lutter contre la diffusion de contenus illicites ou dangereux, le Législateur a entendu renforcer son arsenal répressif en matière de cybercriminalité, en adoptant la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024[1] visant à sécuriser et réguler l’espace numérique (SREN).

Cette loi prévoit de nouveaux dispositifs pénaux innovants présentés par le Garde des Sceaux dans sa dernière circulaire du 19 décembre 2024.

Parmi ces innovations, l’article 16 de la loi SREN instaure le bannissement numérique d’une personne suspectée d’avoir commis ou ayant commis certaines infractions en ligne.

Ce bannissement sera notamment applicable sur les services de plateforme en ligne comme les réseaux sociaux (X, Facebook, Tiktok, Instagram, etc.) ou les services de partage de vidéos en ligne (YouTube Dailymotion, etc.).

Le bannissement numérique pourra tout d’abord consister en une interdiction d’utiliser le compte d’accès aux services de plateforme en ligne utilisés pour commettre l’infraction. Il pourra être prononcé à différents stades de la procédure pénale pour une durée maximale de 6 mois. Son prononcé est ainsi rendu possible dans le cadre d’un contrôle judiciaire ou dans celui d’un sursis probatoire en tant que peine alternative.

Le bannissement numérique pourra ensuite prendre la forme d’une peine complémentaire de suspension des comptes d’accès aux services de plateforme en ligne utilisés pour commettre l’infraction. L’article 131-35-1 du Code pénal prévoit ainsi que cette peine pourra être prononcée pour une durée de 6 mois maximum ou un an en cas de récidive.

L’article précise à son troisième alinéa que : « pendant l’exécution de la peine, il est interdit à la personne condamnée d’utiliser les comptes d’accès aux services de plateforme en ligne ayant fait l’objet de la suspension ainsi que de créer de nouveaux comptes d’accès à ces mêmes services ».

Afin de garantir l’effet dissuasif de cette nouvelle peine, l’article 434-41 du Code pénal sanctionne la violation de cette interdiction de deux ans d’emprisonnement et 30.000 € d’amende.

La condamnation sera par ailleurs signifiée aux services de la plateforme concernée qui aura l’obligation de procéder au blocage du compte du condamné sous peine d’une amende de 75.000 €.

Le II de l’article 131-35-1 du Code pénal fixe la liste limitative des infractions pour lesquelles la mesure de bannissement numérique est susceptible d’être prononcée. Il s’agira notamment :

Des délits de harcèlement (sexuel, moral, au sein du couple, scolaire, etc.) ;
Des délits d’atteinte à l’intimité de la vie privée et d’usurpation d’identité ;
Des délits de provocation non suivie d’effet à commettre certaines infractions
Des délits de diffamation et d’injure publique à caractère racial ou discriminatoire.

Ce bannissement numérique n’est qu’une des nombreuses dispositions de la loi SREN qui visent toutes, à améliorer l’efficacité de la lutte contre la cybercriminalité.

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[1] https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000049563368

La notification des titres exécutoires entre personnes publiques

Dans le cadre de son arrêt du 7 février 2023, la Cour administrative d’appel de Douai a eu l’occasion de rappeler les règles encadrant la notification des titres exécutoires entre personnes publiques.

Elle a, en effet, considéré que si l’article 77 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 prévoyait l’obligation pour l’Etat, à compter du 1^er juillet 2018, d’utiliser l’application Chorus Pro en ce qui concerne les titres émis à l’encontre des collectivités et des établissements publics, cette règle n’avait pas vocation à s’appliquer entre collectivités ou établissements publics.

Et a, ainsi, jugé que la mise à disposition de titres exécutoires au sein de cette application dématérialisée entre collectivités ou établissements publics ne pouvait être regardée comme valant notification régulière de nature à faire courir les délais de recours.

Au cas présent, il s’agissait d’un titre exécutoire émis par un service départemental d’incendie et de secours (SDIS) à l’encontre d’un centre hospitalier.

On en déduit qu’entre collectivités ou établissements publics le titre exécutoire doit être adressée à la collectivité ou l’établissement public redevable sous pli simple ou par voie électronique à l’adresse qu’il a fait connaitre conformément aux dispositions de l’article L. 1617-5 du CGCT.

La Cour administrative de Douai a, toutefois, jugé que la date à laquelle le centre hospitalier devait être regardé comme ayant eu connaissance des titres exécutoires litigieux était de nature à faire courir les délais de recours contentieux.

Servitudes et ouvrages publics : la compétence juridictionnelle à la croisée des chemins

Un ciel sombre et un château d’eau communal. Une trombe, une voie d’accès et un mur de soutènement privés. Ajoutez une servitude de passage au profit d’une petite commune audoise et des intempéries qui conduisent à l’effondrement du mur. Vous obtiendrez l’incipit d’un roman de terroir… ou la réponse à la question : quel juge pour l’appel en garantie de la commune ?

Par une décision en date 2 du décembre 2024, le Tribunal des Conflits rappelle qu’en présence d’une servitude de passage au profit d’une personne publique, la qualification d’ouvrage public est l’orienteur vers le bon ordre de juridiction.

Ainsi, en octobre 2018, des intempéries causent l’effondrement d’une partie du mur de soutènement d’un chemin sur le terrain d’une propriétaire privée. En juin 2019, une ordonnance de référé rendue par le juge judiciaire ordonne à cette propriétaire de réparer et de renforcer le mur, sur la demande de voisins. Toutefois, le tribunal se déclare incompétent pour traiter l’appel en garantie que la propriétaire a formé contre la commune bénéficiant d’une servitude de passage pour accéder à des installations du réseau d’alimentation en eau potable. Saisie en appel, la Cour administrative d’appel de Toulouse décline sa compétence[1].

L’ouvrage public, l’arc-boutant du raisonnement

La notion d’ouvrage public a été consolidée par le Conseil d’Etat au sein d’un avis du 29 avril 2010 aux termes duquel :

La qualification d’ouvrage public peut être déterminée par la loi. Présentent aussi le caractère d’ouvrage public notamment les biens immeubles résultant d’un aménagement, qui sont directement affectés à un service public, y compris s’ils appartiennent à une personne privée chargée de l’exécution de ce service public

CE, 27 mars 2015, Société Titaua limited compagny : n° 361673

Cette définition de principe ainsi figée a en réalité repris les trois critères d’identification qui résultaient déjà de la jurisprudence administrative :

l’ouvrage doit présenter un caractère immobilier et non mobilier[2];
il doit résulter d’un aménagement, autrement dit d’un travail humain[3],
et être affecté à l’utilité publique, notamment à l’usage direct du public ou aux besoins d’un service public.

Dans ce cadre, il est important de bien distinguer domaine public et ouvrage public : ces deux notions sont bien distinctes. Il est en conséquence indifférent, pour la qualification d’ouvrage public, que le bien soit implanté sur le domaine public[4], voire appartienne lui-même au domaine public. C’est ainsi que le Conseil d’État a retenu que :

la circonstance qu’un ouvrage n’appartienne pas à une personne publique ne fait pas obstacle à ce qu’il soit regardé comme une dépendance d’un ouvrage public s’il présente, avec ce dernier, un lien physique ou fonctionnel tel qu’il doive être regardé comme un accessoire indispensable de l’ouvrage
CE, 7e – 2e ch. réunies, 17 mars 2017 : n° 397035

Servitude au profit d’une personne publique + ouvrage public = juge administratif

Encadrée par l’article 686 du Code civil, la servitude de passage peut être mise à profit par une personne publique, par exemple pour permettre la circulation piétonne ou encore pour traverser une propriété privée et accéder à un ouvrage nécessaire à l’exécution d’un service public.

Appréhendée par le régime des servitudes civiles et tout en s’appuyant sur ces principes ainsi précisés, une propriété privée affectée à la circulation publique relève de l’ouvrage public selon le Conseil d’Etat, et ce, déjà, en 1947[5].

Ce principe a été traité par la juridiction administrative sans écart, comme en témoigne, par exemple, un arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille :

la circonstance que cette voie serait ouverte à la circulation générale est seulement susceptible de conférer à ladite voie la nature d’un ouvrage public, mais non d’attribuer à la commune la propriété de cet ouvrage, lequel dès lors ne peut être incorporé au domaine public avant son acquisition par la commune
CAA Marseille, 7e ch. – formation à 3, 8 janv. 2008, n° 05MA03341.

Plus récemment encore, le Tribunal administratif de Grenoble a rappelé ce principe au terme d’une formule ciselée :

bien qu’appartenant en totalité à une personne privée, ce qui fait obstacle à son incorporation au domaine public, cette dalle constitue, dans sa partie affectée à l’usage direct du public, un ouvrage public.
TA Grenoble, 3e ch., 16 avr. 2024, n° 2100041[6]

Servitude au profit d’une personne publique – ouvrage public = juge judiciaire

C’est précisément l’intérêt de la décision du Tribunal des conflits étudiée, tenu à une qualification juridique de l’ouvrage plus exigeante. Certes, la commune bénéficiait d’une servitude de passage pour accéder au château d’eau. Mais s’agissant d’une voie non ouverte à la circulation publique, pouvait-on donner à celle-ci ou au mur effondré la qualité d’ouvrage public – ce que la Cour administrative d’appel de Toulouse ayant décliné sa compétence ne s’était pas risquée[7] ? La réponse est négative et il est jugé que :

le chemin et le mur de soutènement, qui ne sont pas incorporés à l’ouvrage public que constitue le château d’eau et ne peuvent être regardés comme étant affectés directement au service public de l’alimentation en eau potable, ne présentent pas le caractère d’ouvrages publics
T. confl., 2 déc. 2024, n° C4329, Lebon T.[8]

Le Tribunal des Conflits oriente donc vers la juridiction judiciaire pour trancher la question de l’appel en garantie de la commune.

Or, être conduit vers le juge judiciaire n’est pas neutre. En effet, dès lors qu’il existe une communauté d’usage de l’assiette de la servitude par le propriétaire du fonds servant et celui du fonds dominant, ce dernier doit contribuer aux frais d’entretien et de réparation de la servitude (C.cass. civ. 3, 14 novembre 1990 : n° 89-10.210[9]).

Le juge administratif peut au contraire se montrer plus sévère pour le propriétaire du fonds servant puisque c’est au prisme des stipulations de l’acte qu’il envisage une éventuelle ventilation du coût des répartitions entre fonds dominant et fonds servant en cas de travaux[10]. Au reste, les dispositions relatives aux servitudes visées au Code civil ne s’appliquent, non sans sévérité, qu’aux rapports entre propriétaires privés[11].

Ainsi, un mur s’effondre et sa qualification ou non d’ouvrage public est ici la clef – de voûte.

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[1] CAA Toulouse, 3e ch., 1er oct. 2024, n° 22TL22418.

[2] CE, 26 septembre 2001, département du Bas-Rhin : n° 204575.

[3] CE, 3 juillet 1970, Ville de Dourgne : n° 76289

[4] Voir par exemple CE, 30 mai 1986, Laugier : n° 43684.

[5] CE, 30 mai 1947, commune de Rueil-Malmaison : Rec. CE, p. 234 (https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k30591129)

[6] Jugement frappé d’appel à la date de publication.

[7] CAA Toulouse, 3e ch., 1er oct. 2024, n° 22TL22418, préc. A noter que la Cour statue au fond sur la responsabilité de la commune recherchée sur le fondement de la faute et l’écarte.

[8] Pour des faits analogues, rapprocher de CE, sect., 8 mai 1970, n° 69324, Lebon.

[9] Voir encore : Cour d’appel de Chambéry, 2e chambre, 2 février 2023, n° 20/00425 ; CA Pau, 21 septembre 2016, n° 16/03503.

[10] TA Grenoble, 3e ch., 16 avr. 2024, n° 2100041, préc., par exemple, avec des stipulations mettant à la charge du fonds servant des obligations en termes d’entretien d’une dalle.

[11] CAA Lyon, 6e ch., 19 nov. 2020, n° 18LY04441 ; CAA Marseille, 5e ch. – formation à 3, 28 nov. 2014, n° 13MA00332.

Droit de priorité : la cession d’immeubles appartenant à la SNCF en vue de réaliser une opération d’intérêt national est exclue du champ d’application du droit de priorité prévu à l’article L. 240-1 du Code de l’urbanisme

Par une décision en date du 9 janvier 2024, l’EPF PACA a exercé, par délégation de la commune de Sanary-sur-Mer, le droit de priorité prévu à l’article L. 240-1 du Code de l’urbanisme sur des parcelles et des droits indivis propriétés de la SNCF.

La SNCF avait trouvé un acquéreur avec lequel une promesse de vente avait été signée et qui avait obtenu un permis de construire délivré le 13 juin 2023 pour la réalisation de 30 logements dont 15 logements locatifs sociaux.

L’acquéreur évincé a donc saisi le Juge des référés du Tribunal administratif de Toulon pour suspendre l’exécution de la décision portant exercice du droit de priorité. Il a été débouté par ordonnance n° 2400792 du 9 avril 2024 et s’est pourvu en cassation.

Par un arrêt “Groupe A et A Novelis” du 9 février 2025, le Conseil d’Etat a eu à se prononcer sur :

1°) Le champ d’application du droit de priorité et, notamment, sur le point de savoir s’il s’appliquait aux cessions d’immeubles appartenant à la société nationale SNCF (ancien établissement public SNCF) ;
2°) Un cas d’exclusion du champ d’application du droit de priorité, notamment, en cas d’aliénation d’immeubles en vue de réaliser des opérations d’intérêt national (OIN), y compris s’agissant des opérations de logements ayant les effets des OIN ;
3°) Le point de savoir si, dans une commune carencée en logements sociaux, le droit de priorité est ou non transféré au préfet.

En premier lieu, le Conseil d’Etat énonce que l’article L. 240-1 du Code de l’urbanisme dispose que le droit de priorité s’applique aux cessions d’immeubles appartenant aux établissements publics mentionnés aux articles L. 2102-1, L. 2111-9 et L. 2141-1 du Code des transports, renvoyant notamment à la SNCF.

Et, s’il relève encore que l’établissement public SNCF est devenu, à compter de l’ordonnance du 3 juin 2019 portant diverses dispositions relatives au groupe SNCF et de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, la société nationale SNCF et que le législateur a laissé subsister la mention “établissements publics”, le droit de priorité reste applicable à la société nationale SNCF.

En deuxième lieu, le Conseil d’Etat rappelle, au visa de l’article L. 240-2 alinéa 3, que le droit de priorité ne s’applique pas à l’aliénation d’immeubles en vue de réaliser les opérations d’intérêt national mentionnées à l’article L.132-1 du Code de l’urbanisme, y compris les opérations ayant ces effets en vertu de l’article 1 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement qui dispose notamment que la réalisation de logements présente un caractère d’intérêt national lorsqu’elle contribue à l’atteinte des objectifs fixés de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale en application de l’article L. 302-8 du Code de la construction et de l’habitation.

Or, en l’espèce, le Conseil d’Etat relève que l’acquéreur évincé a conclu une promesse de vente avec la SNCF subordonnée à l’obtention d’un permis de construire, effectivement délivré pour la construction de 30 logements dont 15 logements locatifs sociaux.

Il en conclu, à juste titre, que le projet de l’acquéreur évincé présente un caractère d’intérêt national en soulignant, d’une part, que la commune de Sanary-sur-Mer n’a pas atteint l’objectif global de réalisation de logements sociaux pour la période triennale 2020-2022 fixée par le préfet et, d’autre part, qu’un arrêté préfectoral de carence a été prononcé le 20 décembre 2023 pour la période 2023-2025. Ainsi, le droit de priorité n’était pas applicable à l’aliénation des biens en cause vendus par la SNCF pour réaliser un programme de logements dont une partie est réalisée en logement social et a l’effet d’une opération d’intérêt national.

En troisième et dernier lieu, le Conseil d’Etat énonce qu’en l’absence de dispositions prévoyant que, lorsqu’une commune a fait l’objet d’un arrêté de carence au regard de ses objectifs en matière de réalisation de logements sociaux, le droit de priorité des terrains affectés au logement ou destinés à être affectés à une opération de construction ou d’acquisition de logements sociaux serait exercé par le représentant de l’Etat dans le département, il ne peut être reproché à la commune d’avoir voulu déléguer le droit de priorité à l’EPF PACA.

Au total, le Conseil d’Etat suspend la décision d’exercer le droit de priorité prise par l’EPF PACA au motif que la cession de la SNCF en vue de réaliser une opération ayant l’effet d’une OIN est exclue du champ d’application du droit de priorité.

Inopérance du moyen tiré de l’exception d’illégalité de la délibération arrêtant le projet de PLU (Plan Local d’Urbanisme) dans le cadre d’un recours contre la délibération approuvant le PLU

Dans cette affaire, un requérant avait sollicité du tribunal administratif l’annulation d’une délibération approuvant la révision d’un plan local d’urbanisme (PLU) en tant qu’il a classé une parcelle en zone naturelle et non en zone urbaine.

Le tribunal administratif a annulé cette délibération.

La commune a interjeté appel et la Cour administrative d’appel a annulé le jugement. Le requérant de première instance s’est alors pourvu en cassation.

La question qui se pose ici est de savoir s’il est possible d’exciper de l’illégalité de la délibération arrêtant le projet de PLU dans le cadre d’un recours en annulation à l’encontre de la délibération approuvant ledit PLU.

Le requérant critiquait précisément ici l’information, insuffisante selon lui, des membres du conseil municipal lors du conseil municipal portant sur la délibération arrêtant le projet de PLU.

Or, la Cour a considéré que :

« 7. Mme B… soutient que la convocation des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal du 19 décembre 2019 était irrégulière faute de mentionner un ordre du jour suffisamment précis et d’être accompagnée d’une note explicative de synthèse. Toutefois, le moyen tiré de l’illégalité de la délibération arrêtant le plan local d’urbanisme ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant la révision du plan local d’urbanisme… » (CAA Bordeaux, 2 novembre 2023, n° 22BX02433).

Le Conseil d’Etat confirme que c’est sans erreur de droit que les juges d’appel ont écarté le moyen tiré de l’illégalité de la délibération arrêtant le plan local d’urbanisme soulevé dans le cadre du contentieux à l’encontre de la délibération approuvant le PLU. Un tel moyen est bien inopérant :

« Eu égard, d’une part, aux spécificités de la procédure d’élaboration ou de révision du plan local d’urbanisme décrite au point 2, qui impliquent que le conseil municipal est nécessairement conduit à se prononcer, lors de l’adoption définitive du plan local d’urbanisme ou de sa révision, sur le contenu de ce document et, d’autre part, à l’absence d’effet propre de la phase arrêtant le projet de plan avant l’enquête publique, prévue par l’article L. 153-14 du Code de l’urbanisme, les éventuelles irrégularités affectant la délibération arrêtant le projet de plan sont sans incidence sur la légalité de la délibération approuvant le plan. Par suite, c’est sans erreur de droit que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a écarté comme inopérant le moyen tiré de l’illégalité de la délibération arrêtant le plan local d’urbanisme. »

Le rapporteur public, M. Frédéric PUIGSERVER, a précisé dans ses conclusions sur cette affaire que la délibération arrêtant le projet de PLU constitue une mesure préparatoire qui n’est pas susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, à l’inverse par exemple de la délibération qui la précède relative au débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable (PADD). La délibération approuvant un PLU est quant à elle attaquable devant le juge de l’excès de pouvoir.

Le Conseil d’Etat valide donc la solution de la Cour administrative d’appel qui a considéré que la délibération approuvant le PLU purge le vice tenant à l’information insuffisante de ce même organe délibérant lors de la délibération précédente arrêtant le projet de PLU.

Le Conseil d’Etat étend donc ici sa jurisprudence Commune de Saint-Bon-Tarentaise qui empêche d’exciper de l’illégalité de la délibération prescrivant la révision du PLU, se prononçant sur ses objectifs, et arrêtant les modalités de la concertation dans le cadre d’un recours postérieur à l’encontre de la délibération approuvant le PLU.

La création de logement peut constituer une raison impérative d’intérêt public majeur

Le Conseil d’Etat était saisi dans cette affaire d’un projet portant sur la construction de trois bâtiments comprenant soixante logements locatif sociaux et dix-huit logements en accession sociales à la propriété. Ce projet portant atteinte à une espèce protégée, la salamandre tachetée, les sociétés pétitionnaires ont sollicité et obtenu une dérogation à l’interdiction de porter atteinte à des espèces protégées, prévue par l’article L. 411-2 du Code de l’environnement.

C’est de la légalité de cette autorisation qu’avait été saisi le tribunal administratif, puis la Cour administrative d’appel de Nancy qui avaient toutes deux fait droit à la demande d’annulation formulée par les requérants.

Pour ce faire, la Cour administrative d’appel de Nancy avait jugé que le projet de réalisation de logements ne répondait à pas à une raison impérative d’intérêt public majeur car même si, relevait-elle, le projet privé permettait de concourir à la poursuite de l’atteinte des objectifs du programme local de l’habitat durable de la métropole du Grand Nancy, et du quota de logements sociaux définis par la loi SRU, ce projet privé :

N’était pas nécessaire pour atteindre ces objectifs dès lors que la commune satisfait à la date de la décision attaquée aux exigences de la loi SRU,
Outre qu’aucun élément ne venait étayer l’affirmation selon laquelle, sans ce projet, ces objectifs ne pourraient être atteints qu’au détriment des terrains agricoles environnantes,
Il n’est pas non plus démontré que la métropole connaîtrait une situation de tension particulière en matière de logement social en raison d’une hausse démographique prévisible et d’un besoin non satisfait.
Il n’est pas davantage démontré que ce projet aurait pu être réalisé sur une emprise foncière moins attentatoire à la conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore alors que les sites permettant le développement de ce type de projets ne sont pas inexistants, tant sur le territoire de la commune, que sur celui de la métropole.

En somme, la Cour administrative d’appel jugeait que seule une rupture établie de l’offre et de la demande en matière de logement aurait pu permettre d’envisager la reconnaissance d’une raison impérative d’intérêt public majeur.

Les sociétés pétitionnaires ont formé un pourvoi devant le Conseil d’Etat.

Celui-ci a annulé la décision et a renvoyé devant la Cour.

Nicolas Agnoux dans ses conclusions sous cette affaire, soulignait à son sens deux failles dans le raisonnement de la Cour :

D’une part, une confusion entre les différentes conditions de l’octroi d’une dérogation espaces protégées de l’article L. 411-2 du Code de l’environnement : l’existence d’une RIIPM, qui est une condition de l’octroi de cette dérogation s’apprécie indépendamment des deux autres, notamment de celle tenant à l’absence d’autre solution satisfaisante. Ce n’est que si l’on constate qu’existe un RIIPM justifiant le projet et la dérogation entreprise, qu’il faut alors s’interroger sur les autres conditions. Or, pour juger que n’existait pas de RIIPM, la Cour a relevé que les objectifs en matière d’offre de logement pouvaient être atteints par d’autres voies sans jouer au détriment des terres agricoles et que d’autres sites d’implantation étaient disponibles sur le territoire de la commune et de la métropole. Cela caractérise une erreur de droit.
D’autre part, les autres motifs de rejet de la RIIPM ne sont pas fondés. Illustrant l’analyse particulièrement casuistique à opérer, il propose donc d’analyser in concreto la manière dont le projet répond à une RIIPM, et relève que si au jour de la délivrance de la dérogation les objectifs SRU étaient atteint, ce n’était de nouveau plus le cas en 2020, ce qui entrainait le versement des pénalités correspondantes, et le rapporteur public souligne que « la problématique de construction de logements sociaux appelle une approche de long terme, s’agissant d’opérations lourdes et structurantes».

Outre le fait que le projet s’inscrit en cohérence avec les orientations définies au niveau de l’agglomération, Nicolas Agnoux souligne surtout que les seuils légaux de 20 ou 25 % inscrits à l’article L. 302-5 du Code de la construction et de l’habitation ne sauraient servir ici que de références indicatives, ces taux constituant des seuils à atteindre et non des plafonds, et le conduit à considérer que : « la construction de logements sociaux est susceptible de caractériser une RIIPM si elle répond à des besoins locaux effectivement non pourvus, sans qu’il soit nécessaire de justifier d’une situation critique ».

Le Conseil d’Etat a censuré le raisonnement de la Cour aux motifs :

« d’une part que la construction de ces logements est destinée soit à permettre à une population modeste d’accéder à la propriété, soit à assurer le logement des populations les plus fragiles»
« d’autre part, que le taux de logements sociaux de la commune, observé sur une période significative de dix ans, était structurellement inférieur à l’objectif de 20 % fixé par le législateur et l’un des plus faibles de la métropole du Grand-Nancy, et qu’au demeurant les objectif fixés par la loi en termes de logements locatifs sociaux constituaient des seuils à atteindre et non des plafonds»

L’affaire est renvoyée devant la Cour.

Un décret du 17 janvier 2025 ouvre aux congrégations religieuses la possibilité de faire une demande d’exhumation

Au Journal officiel du 19 janvier 2025 est paru un décret introduisant plusieurs nouveautés et simplifications d’application immédiate en matière funéraire.

1. Possibilité d’exhumation de corps à la demande d’une congrégation religieuse :

Pour rappel, l’article R. 2213-40 du Code Général des collectivités territoriales (ci-après « CGCT ») réserve la possibilité de demander l’exhumation d’un corps au plus proche parent de la personne défunte (notion à distinguer de l’ayant droit ou de la personne ayant la qualité pour pourvoir aux funérailles). Il en va de même pour les demandes de crémation (article R. 2213-37 du CGCT).

L’article R. 2213-40-1 du CGCT introduit par le décret ici commenté vient créer la possibilité de procéder à de telles demandes pour la personne chargée de l’administration ou de la direction d’une congrégation religieuse, d’une association cultuelle ou d’une association régulièrement déclarée en cas :

De dissolution de la congrégation/association ou de la prise d’un acte d’administration ou de disposition à l’égard du bien où se situent les sépultures ;
Et d’autre part, d’impossibilité d’identifier le plus proche parent du défunt.

Ces dispositions offrent un cadre législatif sécurisant à de récentes et pragmatiques positions jurisprudentielles. Par un jugement du 24 avril 2024, le Tribunal judiciaire de Paris avait par exemple considéré qu’une congrégation pouvait, à défaut d’éléments contraires, être considérée comme le plus proche parent de religieuses membres et donc fondée à solliciter la réunion de leurs corps (opération juridiquement assimilée à une exhumation, voir en ce sens Tribunal judiciaire de Paris, 22 mai 2024, RG n° 22/12747)

Ces dispositions sont également applicables aux établissements publics du culte en Alsace-Moselle.

2. L’accès des officiers de police judiciaire au volet administratif du certificat de décès dématérialisé :

Le certificat de décès comporte un volet médical mais également un volet administratif indiquant la commune de décès de la personne, les date et heure de décès, ses noms, prénoms, date de naissance, sexe, domicile ainsi que les informations nécessaires à la réalisation des opérations funéraires. Ce volet administratif est établi sur support numérique et transmis par voie dématérialisée notamment à la mairie du lieu de décès ainsi à la régie, l’entreprise ou l’association en charge du service funéraire (voir en ce sens articles R. 2213-1-1 et R. 2212-1-2 du CGCT).

Ainsi que le prévoit le décret du 17 janvier 2025, celui-ci peut désormais être communiqué aux officiers de police judiciaire qui en font la demande.

3. Autres simplifications et clarifications en matière funéraire

Ce décret procède à d’autres mesures permettant de clarifier et de rationaliser l’exercice du droit funéraire :

Il parachève le transfert de compétences en matière funéraire du Préfet de police de Paris vers le Maire en abrogeant l’article R. 2512-35 du CGCT (certaines compétences en la matière étant jusqu’alors partagées entre le préfet et le maire dans la capitale) ;
Il simplifie enfin la procédure de modification des statuts pour les congrégations religieuses d’Alsace-Moselle en l’alignant sur la procédure prévue par le décret du 16 août 1901 qui, depuis 2018, n’exige plus qu’un arrêté ministériel approuvant les statuts au lieu d’un décret en Conseil d’Etat.

Harcèlement moral institutionnel : une consécration jurisprudentielle

En suite de l’arrêt du 25 juin 2024^[1], la Chambre criminelle reconnait pour la première fois par arrêt du 21 janvier 2025 la notion de harcèlement moral institutionnel – i.e. un harcèlement résultant d’une politique d’entreprise conduisant à la dégradation des conditions de travail des salariés, en toute connaissance de cause.

Cette décision intervient dans le cadre de l’affaire médiatisée des suicides au sein du groupe France Télécom, faisant suite à la politique de restructuration mise en place par les dirigeants de ce groupe, prévoyant notamment une réduction des effectifs à hauteur de 22.000 salariés ou agents.

A la suite de la plainte déposée par le syndicat en décembre 2009, une procédure d’information judiciaire a été ouverte, à l’issue de laquelle les principaux dirigeants ont été condamnés par la Cour d’appel de Paris des faits de harcèlement moral institutionnel sur le fondement des dispositions de l’article 222-33-2 du Code pénal.

Le pourvoi formé par les dirigeants pose ainsi la question de savoir si le harcèlement moral institutionnel entre dans les prévisions de l’article 222-33-2 du Code pénal.

La Cour de cassation y répond par l’affirmative.

Elle rappelle en premier lieu la définition donnée par les juges du fond à cette notion, savoir « des agissements définissant et mettant en œuvre une politique d’entreprise ayant pour but de structurer le travail de tout ou partie d’une collectivité d’agents, agissements porteurs, par leur répétition, de façon latente ou concrète, d’une dégradation, potentielle ou effective, des conditions de travail de cette collectivité et qui outrepassent les limites du pouvoir de direction ».

La Haute juridiction réaffirme en second lieu la distinction entre les agissements ayant pour objet une dégradation des conditions de travail et ceux ayant un tel effet. Ainsi :

La caractérisation des agissements ayant pour effet une dégradation des conditions de travail suppose que les victimes soient précisément identifiées ;
En revanche, les agissements ayant pour objet une telle dégradation n’exigent pas que les faits reprochés à leur auteur concernent un ou plusieurs salariés en relation directe avec lui ni que les salariés victimes soient individuellement désignés. En effet, dans cette hypothèse, le caractère formel de l’infraction n’implique pas la constatation d’une dégradation effective des conditions de travail.

Elle en conclut que l’élément légal du délit n’exige pas que les agissements répétés s’exercent à l’égard d’une victime déterminée ou dans le cadre de relations interpersonnelles entre leur auteur et la ou les victimes, pourvu que ces dernières fassent partie de la même communauté de travail et aient été susceptibles de subir ou aient subi les conséquences visées à l’article 222-33-2 du Code pénal.

Dans ces conditions, la Cour de cassation reconnait la notion de harcèlement moral institutionnel qu’elle définit comme « des agissements visant à arrêter et mettre en œuvre, en connaissance de cause, une politique d’entreprise qui a pour objet de dégrader les conditions de travail de tout ou partie des salariés aux fins de parvenir à une réduction des effectifs ou d’atteindre tout autre objectif, qu’il soit managérial, économique ou financier, ou qui a pour effet une telle dégradation, susceptible de porter atteinte aux droits et à la dignité de ces salariés, d’altérer leur santé physique ou mentale ou de compromettre leur avenir professionnel ».

Enfin, pour rejeter l’argument tiré de la méconnaissance du principe de prévisibilité de la loi pénale, la Cour de cassation répond que la jurisprudence n’a jamais interprété l’infraction comme exigeant, dans toutes les situations, qu’un rapport direct et individualisé entre la personne poursuivie pour harcèlement et sa ou ses victimes soit constaté, et que les agissements qui lui sont imputés soient identifiés salarié par salarié, pas plus qu’elle n’a exclu de dimension collective à ce délit. La Haute juridiction ajoute que le harcèlement moral institutionnel ne constitue qu’une des modalités du délit prévu à l’article 222-33-2.

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[1] Crim. 25 juin 2024, n° 23-83.613, B

Urbanisme : un bon rappel de droit et une précision sur la demande de pièce complémentaire en partie illégale par le Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat, dans sa décision n° 494180 en date du 4 février 2025 précise que si une demande de pièces complémentaires pour l’instruction d’un permis comporte des pièces non exigibles, mais également des pièces exigibles, il y a lieu de considérer qu’elle est légale. La décision est également l’occasion de faire le point sur d’autres règles en droit de l’urbanisme.

En l’espèce, deux propriétaires d’une maison située à Contes, dans les Alpes-Maritimes avaient procédé à une extension de 57 mètres carrés d’emprise au sol totale de leur maison sans autorisation.

Plusieurs années plus tard, ils ont déposé une demande de permis de construire en vue de régulariser cette extension illégale.

Cette demande de permis ainsi que le recours gracieux formé ont été rejetés par le Maire de Contes.

Les propriétaires ont alors saisi le juge des référés d’une requête en référé suspension, qui a abouti. En effet, le Juge des référés du Tribunal administratif de Nice a suspendu l’exécution de l’arrêté de refus de permis et enjoint au maire de réexaminer la demande de permis dans un délai de six semaines.

La commune a formé un pourvoi en cassation contre cette ordonnance.

La décision rendue par le Conseil d’Etat le 4 février 2025 apporte une précision et rappelle différents principes en droit de l’urbanisme :

1) Sur les pièces exigibles par le service instructeur à l’appui d’une demande d’autorisation ou d’une déclaration préalable, le Conseil d’Etat apporte quelques précisions.

Le Conseil d’Etat rappelle qu’à expiration du délai d’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite et que le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande illégale de pièces non exigibles au dossier de permis. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans que la demande illégale puisse y faire obstacle[1].

Le Juge des référés du Tribunal administratif de Nice avait estimé que certaines demandes de pièces étaient illégales : en l’occurrence, d’une part, la production d’une copie de la lettre du préfet relative au défrichement des parcelles du pétitionnaire et, d’autre part, la superficie exacte située en zone UD de ces parcelles. Il en avait déduit qu’elles n’avaient donc pas pu interrompre ou suspendre le délai d’instruction. Il avait estimé que dès lors, le refus devait être analysé comme un retrait illégal du permis tacite né à l’expiration du délai d’instruction.

Le Conseil d’Etat censure ce raisonnement en ces termes :

« […] Toutefois, si la demande relative à la superficie exacte située en zone UD des parcelles ne porte pas sur une des pièces mentionnées au livre IV de la partie réglementaire du Code de l’urbanisme, la lettre du préfet relative au défrichement des parcelles du pétitionnaire est mentionnée à l’article R. 431-19 du Code de l’urbanisme et fait ainsi partie des pièces qui peuvent être exigées en application du livre IV de la partie réglementaire de ce code. La demande relative à cette lettre faisait donc obstacle en l’espèce à la naissance d’un permis tacite à l’expiration du délai d’instruction et à ce que la décision de refus de permis de construire en litige soit regardée comme procédant illégalement au retrait d’un tel permis tacite. Par suite, le juge des référés a, en jugeant le contraire, commis une erreur de droit. ».

Il faut en déduire que si une demande de pièces complémentaires pour l’instruction d’un permis comporte des pièces non exigibles, mais également des pièces exigibles, il y a lieu de considérer qu’elle est légale, quand bien même la pièce exigible n’était pas utile. Pour faire simple, la légalité l’emporte sur l’illégalité.

2) Sur un tout autre point, à savoir la motivation des décisions de rejet de demandes de permis ou d’opposition à déclaration préalable, l’arrêt commenté mérite également notre attention.

En l’occurrence, la commune avait fait valoir, en cours d’instance, que le refus de permis pouvait également être fondé sur un autre motif, à savoir la méconnaissance des règles de hauteur.

Le juge des référés en avait déduit que, l’absence de mention de ce motif dans l’arrêté de refus et alors qu’il n’était invoqué qu’en cours d’instance traduisait une insuffisance de motivation de l’arrêté.

Le Conseil d’Etat censure ce raisonnement. Il rappelle l’obligation de motivation intégrale résultant des dispositions de l’article L. 424-3 du Code de l’urbanisme tout en réaffirmant que l’administration peut, dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, faire valoir en cours d’instance que cette décision est légalement justifiée par un autre motif que ceux qui y sont énoncés[2]. Mais en déduisant de ce motif supplémentaire au contentieux, l’insuffisance de motivation dans l’arrêté, le juge des référés du tribunal administratif a commis une erreur de droit.

3) Enfin, sur l’appréciation de l’urgence en référé-suspension contre un refus de permis, le Conseil d’Etat décline ici le principe selon lequel « nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude ».

Le Conseil d’Etat rappelle comment doit être appréciée l’urgence en cas de refus d’autorisation d’urbanisme :

« Il appartient au juge des référés, lorsqu’il est saisi d’une demande de suspension d’un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 de ce code, citées au point 1, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets du refus de permis litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence s’apprécie objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce, en tenant compte, notamment, des conséquences qui seraient susceptibles de résulter, pour les divers intérêts en présence, de la délivrance d’un permis de construire provisoire à l’issue d’un réexamen de la demande ordonné par le juge des référés. »[3].

Or, en l’espèce, le Conseil d’Etat rejette la requête pour défaut d’urgence. En effet, il estime que la demande de permis avait pour objet de régulariser une construction illégale, de sorte que la situation d’urgence résultait de l’absence de respect des règles d’urbanisme, autrement dit du comportement fautif du requérant.

En outre, le Conseil d’Etat estime que l’urgence n’est pas non plus établie car il n’est pas du tout certain que la délivrance d’un permis de construire provisoire permette aux requérants de vendre leur bien à bref délai, en dépit de l’irrégularité de la construction édifiée. D’où l’importance de ne pas construire sans autorisation.

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[1] Voir notre article sur la décision de principe CE Sect. 9 décembre 2022, Commune de Saint-Herblain n° 454521.

[2] Sur ce point, v. CE, avis, 25 mai 2018, Préfet des Yvelines et autres, n° 417350, p. 240.

[3] Principe dégagé dans CE Sect. 7 octobre 2016, n° 395211.

Expropriation : Revirement de la jurisprudence concernant la sanction pour communication tardive des pièces en appel (phase judiciaire)

Par un arrêt du 16 janvier 2025, la Cour de cassation est venue préciser la portée de l’article R. 311-26 du Code de l’expropriation concernant la sanction du dépôt des pièces annexées aux conclusions d’appel au-delà du délai de trois mois.

Pour rappel, l’article R. 311-26 du Code de l’expropriation rythme la procédure d’appel dans le cadre d’une fixation judiciaire devant le juge de l’expropriation (concernant tant le prix d’acquisition d’un bien préempté que l’indemnité d’expropriation) avec un calendrier de procédure fixe sanctionné par la caducité des conclusions d’appel. Il en résulte que l’appelant (comme l’intimé) dispose d’un délai de 3 mois pour déposer ses conclusions :

« A peine de caducité de la déclaration d’appel, relevée d’office, l’appelant dépose ou adresse au greffe de la cour ses conclusions et les documents qu’il entend produire dans un délai de trois mois à compter de la déclaration d’appel.

A peine d’irrecevabilité, relevée d’office, l’intimé dépose ou adresse au greffe de la cour ses conclusions et les documents qu’il entend produire dans un délai de trois mois à compter de la notification des conclusions de l’appelant. Le cas échéant, il forme appel incident dans le même délai et sous la même sanction. […] ».

La sanction de la caducité de la déclaration d’appel particulièrement stricte en cas de non-respect de ce délai pourra par ailleurs être relevée d’office.

En l’espèce du présent litige, la Cour de cassation avait à juger si le dépôt tardif des pièces, après l’expiration du délai de trois mois laissé par le code, et ce alors même que les conclusions de l’appelant ont été déposées dans ce délai, faisait encourir la caducité à l’ensemble de la procédure d’appel.

Sur le fondement des dispositions de l’article 6, § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la Cour de cassation a répondu par la négative en ne sanctionnant que par l’irrecevabilité le dépôt des pièces après l’expiration du délai prévu par le code :

« 13. Si l’obligation de communication simultanée des conclusions et des pièces dans le délai de trois mois de la déclaration d’appel poursuit l’objectif d’intérêt général de célérité de la procédure d’appel en matière d’expropriation, la sanction de caducité de la déclaration d’appel qui s’attache à la production tardive de pièces lorsque les conclusions ont été communiquées dans le délai ne s’inscrit pas dans un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.

14. En conséquence, il doit être jugé que la caducité de la déclaration d’appel n’est encourue que lorsque l’appelant n’a pas conclu dans le délai prévu par l’article R. 311-26 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le défaut de communication des pièces dans ce délai n’étant sanctionné que par leur irrecevabilité lorsque le juge estime qu’elles n’ont pas été communiquées en temps utile».

La Cour de cassation opère ainsi un revirement de sa jurisprudence rendue en la matière d’expropriation selon laquelle l’appelant qui dépose les pièces produites au soutien de son mémoire après l’expiration du délai prévu pour conclure, était déchu de son appel (Cass, 3^ème civ., 29 février 2012, n° 10-27.346, Publié au bulletin), y compris lorsque celles-ci étaient identiques à celles produites en première instance (Cass, 3^ème civ., 15 juin 2017, n° 16-50.039, Publié ; Cass, 3^ème civ., 27 avril 2017, n° 16-11.078, Publié).

Ainsi, en dépit de l’objectif de célérité de jugement ayant guidé l’adoption de l’article R. 311-26, la Cour de cassation considère que la sanction de caducité de l’appel est disproportionnée au regard de l’objectif de célérité de la procédure poursuivi dans l’hypothèse du seul dépôt tardif des pièces alors que les conclusions d’appel ont, quant à elles, bien été déposées dans le délai.

La communication tardive des pièces annexées aux conclusions d’appelant (déposées quant à elles dans le délai) ne sera donc sanctionnée que par l’irrecevabilité des pièces, le juge d’appel devant ainsi les écarter.

Autrement dit, la caducité de l’appel n’est désormais encourue que si l’appelant ne conclut pas dans le délai de trois mois à compter de la déclaration d’appel.

La Cour de cassation conclut sa décision en précisant que, selon le même raisonnement, l’irrecevabilité des conclusions de l’intimé ne sera encourue uniquement quand ce dernier n’aura pas conclu dans le délai de 3 mois imposé par l’article R. 311-26 du Code de l’expropriation, la communication tardive des pièces n’étant sanctionnée par le juge d’irrecevabilité que lorsqu’il estimera qu’elles n’ont pas été communiquées en temps utiles.

Les finances des Établissement public territorial (EPT) sauvées pendant encore deux ans !

Initialement le législateur avait prévu que, au sein de la Métropole du Grand Paris (MGP), la cotisation foncière des entreprises (CFE) serait d’abord perçue au profit des établissements publics territoriaux (EPT) pour les années 2016 à 2022 (article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite loi NOTRe) puis au profit de la MGP à partir de 2023 et pour les années suivantes.

Cependant, à ce jour et en raison d’amendements déposés en ce sens depuis 2020, les EPT continuent de percevoir la CFE qui représente la principale et dernière de leur ressource fiscale.

En 2020, les députés expliquaient qu’une telle mesure avait pour objectif de stabiliser pour les années 2021 et 2022 le schéma de financement de la MGP (Amendement n° II-1609 (Rect) déposé après l’article 58 sur le projet de loi de finances pour 2021 (n° 3360) assemblée nationale 26 octobre 2020).

En 2025, si la dissolution de l’Assemblée nationale puis le vote de la motion de censure du gouvernement Barnier a laissé craindre qu’un tel dispositif ne soit pas réitéré pour les prochaines années, les députés l’ont finalement réintégré à l’article 62 quater de la loi de finances pour 2025 (voir amendement n° II 1598 déposé comme article additionnel après article 62 sur le projet de loi projet de loi de finances pour 2025 (1ère lecture) du 15 janvier 2025).

Cet article prévoit que le transfert de la CFE des EPT vers la MGP est de nouveau reporté de deux années (soit pour les années 2025 et 2026).

Mais ce sont les débats parlementaires d’octobre 2024 qui nous éclairent sur les intentions réelles du législateur qui semble s’interroger sur le schéma de financement de la MGP de manière plus globale :

« En 2015, lors de l’adoption des lois MAPTAM et NOTRE, le législateur anticipait une montée en puissance de la métropole du Grand Paris (MGP) au sein du système institutionnel métropolitain et, en conséquence, organisait une concentration progressive de toutes les ressources au bénéfice de la MGP, en plus de la doter de ressources propres dynamiques. Or, les élus locaux ayant fait le choix de confier les compétences opérationnelles aux établissements publics territoriaux (EPT), un déséquilibre majeur s’est créé au sein du système métropolitain. L’architecture financière ainsi organisée a en effet conféré de très importantes marges de manœuvre budgétaires à la MGP. Les recettes métropolitaines, après avoir connu une diminution en 2022 du fait de l’impact décalé dans le temps de la crise sanitaire sur le produit de CVAE, ont fortement augmenté en 2023. Cette progression s’explique notamment par le remplacement de la CVAE – que la MGP ne perçoit désormais plus – par une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dont le produit se montre structurellement plus dynamique et moins volatil. Les recettes de TVA se sont ainsi établies en 2023 à un niveau supérieur de 140 millions d’euros au montant de CVAE perçu en 2022, qui sera légèrement tempéré par une régularisation en 2024 liée à une exécution moins favorable que prévue. La MGP a ainsi dégagé en 2023 une épargne brute de l’ordre de 112 millions d’euros – qui aurait d’ailleurs dépassé 154 millions d’euros si elle n’avait pas fait le choix de verser aux communes une dotation exceptionnelle de solidarité communautaire –, portant son taux d’épargne brute à plus de 50 % (calculé sur les recettes réelles de fonctionnement nettes des atténuations de produits), quand il s’élève à environ 17 % en 2022 pour les EPT. La MGP conserve par ailleurs un fonds de roulement de près de 100 millions d’euros.

Au-delà de l’exercice 2023 et des prévisions de faible hausse pour 2024 liées au ralentissement de la consommation française, les recettes de la MGP sont appelées à poursuivre leur progression dans les années qui viennent. En effet, malgré une dynamique qui devrait être plus faible qu’attendue en 2024 et 2025, à long terme, le produit de TVA national progresserait, d’après les hypothèses de croissance du produit intérieur brut, de 3 % à 3,5 % chaque année. Aussi, il est attendu pour les prochaines années un renforcement structurel de la désynchronisation des recettes et dépenses du territoire métropolitain. Dans ce contexte, l’application du dispositif prévu par les lois précitées, impliquant le transfert de recettes supplémentaires des EPT en direction de la MGP (dotation d’intercommunalité et cotisation foncière des entreprises), apparaît inenvisageable sauf à empêcher les EPT de poursuivre leurs engagements de politiques publiques. Prévu par le législateur, ce dispositif a d’ailleurs été constamment repoussé depuis 2021. » (Amendement n° II-CF1616 non soutenu à l’article additionnel après l’article 59, PLF POUR 2025 – (n° 324))

Pour toutes ces raisons, il semble que ce nouveau report permettra de laisser du temps à la concertation sur l’évolution institutionnelle de la MGP.

Enquête administrative : attention aux questionnaires orientés

L’enquête administrative est devenue un outil fréquent et essentiel de l’administration dans l’établissement de la matérialité de faits de signalements reçus, pouvant notamment fonder une sanction disciplinaire.

Il convient toutefois de prêter une attention particulière aux modalités d’organisation de cette enquête. On sait, en effet, que le manque d’impartialité ou de neutralité de l’enquête peut affecter la régularité de la sanction disciplinaire prise sur son fondement, le juge considérant qu’elle ne permet pas d’établir la matérialité des faits reprochés.

Tel est précisément ce qu’a jugé la Cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt du 11 décembre 2024, concernant la rédaction des questionnaires soumis aux agents auditionnés.

La Cour était saisie de la légalité d’une sanction d’exclusion temporaire de fonctions infligée par un centre hospitalier à une cadre de santé qui avait tenu de manière répétée des propos dénigrants et blessants à l’encontre du personnel, et de la pratique de favoritisme à l’égard de certains agents créant des dissensions profondes au sein de l’équipe.

La sanction reposait sur l’enquête internée réalisée par le centre hospitalier et plus précisément sur les réponses apportées par les agents à un questionnaire de l’administration.

Or la Cour relève que les témoignages étaient pour la plupart peu circonstanciés, ne permettaient pas d’identifier et de dater précisément les faits évoqués. Elle constatait également que les agents avaient fait part d’un sentiment de pression et de surveillance exercée à leur endroit par un délégué syndical.

La Cour a donc considéré que les questions posées par les agents étaient manifestement orientées et « permettaient de mettre en doute la sincérité et la neutralité de l’enquête menée ».

La Cour en concluait que la valeur probante des réponses apportées au questionnaire, n’était pas démontrée, et jugeait par conséquent que les faits évoqués ne pouvaient ainsi être considérés comme matériellement établis.

L’administration doit donc rester attentive lorsqu’elle diligente une enquête administrative afin que ses auditions et questionnaires ne traduisent aucune partialité de l’enquête.

L’inutilité de l’intervention publique et le défaut des cofinancements publics constituent des motifs d’intérêt général justifiant la résiliation d’une convention d’exploitation d’un réseau de très haut débit (THD)

CAA Marseille, 20 janvier 2025, n° 23MA01617

Par un arrêt en date du 20 janvier 2025, la Cour administrative d’appel de Marseille confirme la légalité de la résiliation d’une convention de délégation de service public d’exploitation d’un réseau de haut débit (HD) et de très haut débit (THD), dans un contexte d’importants retards et de difficultés budgétaires liées à la suppression de toute perspective de financement étatique.

Dans le cadre du programme national de déploiement du THD en France, un syndicat mixte a, par un contrat d’affermage du 5 décembre 2015, fait le choix de déléguer au secteur privé l’exploitation, sur le territoire de ses membres, d’un réseau HD et THD.

Aux termes de cette convention, le syndicat mixte s’engageait, en deux phases, à remettre progressivement en affermage des prises « fiber to the home » (FTTH) à l’opérateur de sorte à parvenir, à l’issue de ces phases, à une couverture totale de trois départements membres.

Or, en raison de retards d’exécution lors de la première phase et de difficultés budgétaires pour le financement de la deuxième phase, le syndicat mixte a décidé de :

lancer un « appel à manifestation d’engagement locaux» à l’issu duquel l’offre d’un autre opérateur a été retenu ;
supprimer le service public ;
de résilier la délégation de service public pour un motif d’intérêt général ;
et de céder le réseau à un opérateur privé ;

Face à ces décisions, l’opérateur initial a, sur le fondement de la jurisprudence Béziers II^[1], saisi le Tribunal administratif de Marseille, lequel a refusé d’annuler la délibération prononçant la résiliation du contrat, et condamné le syndicat mixte à verser à son ancien délégataire la somme de 87.779 euros^[2].

C’est dans ce cadre que la Cour administrative de Marseille a été saisie, par l’opérateur débouté, d’une requête tendant notamment à l’annulation du jugement en tant qu’il rejette sa demande de requalification de la résiliation en résiliation aux torts exclusifs du syndicat mixte.

Pour rappel et conformément aux règles générales applicables aux contrats administratifs, une personne morale de droit public peut, pour un motif d’intérêt général, résilier unilatéralement un contrat administratif, à condition de verser à son cocontractant une indemnisation, dont l’étendue et les modalités peuvent être déterminées par les stipulations du contrat.

Appréciant la légalité de la décision de résiliation, la Cour a considéré que constituent des motifs d’intérêt général justifiant la résiliation de la convention :

« la volonté de supprimer un service public » du fait de « l’inutilité de l’intervention publique dans le déploiement des réseaux très haut débit, compte tenu du développement d’une initiative privée rendant envisageable un déploiement sans financement public intégral des infrastructures» ;
« le défaut des cofinancements publics » résultant de « la décision du Gouvernement, intervenue au cours de l’année 2017, de suspendre le financement des réseaux d’initiative publique par le Fonds national pour la Société numérique (FSN) géré par la Caisse des dépôts et consignations, en privilégiant le recours à des opérateurs privés dans le cadre d’appels à manifestation d’intérêts» ;
et « la volonté du syndicat mixte d’économiser des fonds publics en cédant le réseau existant à un opérateur privé» ;

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[1] CE, Sect., 21 mars 2011, Commune de Béziers, n° 304806.

[2] TA de Marseille, 3^e ch., 27 avril 2023, n° 1906318.

Proposition de loi visant à prioriser les travailleurs dans l’attribution de logements sociaux

Défenseur des droits, 28 janvier 2025, avis n° 25-01

Une proposition de loi a été déposée par Thierry BAZIN le 3 décembre 2024 à l’Assemblée nationale pour inscrire parmi les publics prioritaires pour l’accès à un logement social les personnes titulaires d’un emploi.

Par un avis du 28 janvier 2025 (avis 25-01), la Défenseure des droits a rappelé que les travailleurs en situation de précarité sont déjà pris en compte dans le droit en vigueur, dans la mesure où l’article L. 441-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) modifié par la proposition de loi, inclut les publics confrontés à des difficultés spécifiques pour accéder à un logement, ce qui englobe les travailleurs en situation de précarité. En outre, depuis la loi « 3DS » du 21 février 2022, des dispositions existent pour faciliter l’accès au logement des travailleurs dits « essentiels » résidant loin de leur lieu de travail.

Pour la Défenseure des droits, la modification ainsi proposée est « susceptible d’engendrer des pratiques discriminatoires. Cette priorisation pourrait conduire à défavoriser les personnes sans emploi accentuant ainsi les inégalités d’accès au logement social. »

La Défenseure des droits insiste également sur le fait que la proposition de loi dans sa version initiale propose de prioriser l’ensemble des « personnes en activité professionnelle » et ne cible pas seulement des travailleurs précaires ou des actifs aux revenus modestes, estimant dès lors que, dans un contexte de saturation du parc social, « cette réforme ne garantit pas, contrairement à son objectif affiché, que les travailleurs en situation de précarité verront leur situation améliorée ».

Après examen en première lecture, la Commission des affaires économiques a adopté le 29 janvier 2025 un amendement réécrivant globalement l’article unique de la proposition de loi, en procédant à une refonte de l’ensemble des critères de priorité pour l’obtention d’un logement social et en supprimant le caractère prioritaire des personnes en activité professionnelle.

Dans le texte objet des travaux parlementaires, sont prioritaires pour l’attribution d’un logement locatif social les personnes suivantes :

« a) Personnes dépourvues de logement, y compris celles qui sont hébergées par des tiers ou dans des structures d’hébergement temporaire, ou en instance d’expulsion sans relogement ;

b) Personnes dont le logement est indigne, indécent ou insalubre ;
c) Personnes en situation de handicap ou ayant à leur charge un enfant en situation de handicap ;
d) Personnes vulnérables, y compris les mineurs émancipés ou les majeurs âgés de moins de vingt et un ans pris en charge avant leur majorité par le service de l’aide sociale à l’enfance, victimes de violences ou susceptibles d’être victimes de violences et bénéficiant d’une ordonnance de protection.

Pour les personnes mentionnées aux a à d du présent article, il est tenu compte prioritairement des personnes ayant à leur charge un enfant mineur. »

Les travaux parlementaires sont toujours en cours.

Nullité d’une marque pour mauvaise foi : cas de l’appropriation du symbole de la ville de Vérone

Une société privée de droit italien ayant enregistré une marque figurative représentant un motif emblématique de la ville de Vérone a fait l’objet d’une action en nullité à l’encontre de celle-ci par la municipalité sur le fondement de la mauvaise foi.

Le droit de l’Union européenne prévoit en effet la nullité d’une marque en cas de mauvaise foi de son titulaire lors du dépôt de la demande de marque^[1]. Bien que cette notion ne soit pas définie clairement dans les textes européens, la jurisprudence a pu en préciser les contours. La mauvaise foi implique ainsi un comportement qui s’écarte des principes reconnus comme caractérisant un comportement éthique ou des pratiques loyales en matière industrielle ou commerciale^[2].

Plus particulièrement, la décision commentée reprend les critères dégagés par la jurisprudence précédente, notamment :

Le fait que le titulaire de la marque litigieuse ait eu connaissance de l’utilisation par un tiers d’un signe susceptible d’être confondu avec le signe dont l’enregistrement est demandé ;
L’intention du titulaire d’empêcher ce tiers de continuer à utiliser ledit signe au moyen de sa marque ;
Le degré de protection juridique du signe précédemment utilisé par le tiers (que ce soit via un titre de propriété intellectuelle, ou par la renommée du signe qui est acquise depuis un certain laps de temps du fait de l’utilisation qui en est faite)^[3].

La jurisprudence a en outre posé le principe selon lequel la bonne foi du titulaire de la marque est présumée, la preuve contraire est donc à la charge de celui qui agit en nullité.

Dans cette affaire, la chambre de recours de la CJUE a considéré que :

le signe de la marque contestée était identique avec un signe devenu un symbole emblématique de la ville de Vérone, hautement reconnaissable ;
l’intention du titulaire de la marque litigieuse était de créer un monopole injuste sur le signe de la ville afin d’empêcher quiconque de pouvoir l’exploiter (ce qui comprenait notamment le club de foot de Vérone) ;

Pour ces raisons, la chambre de recours a annulé la marque contestée sur le fondement de la mauvaise foi du déposant.

En France, une collectivité pourra invoquer cette décision en fondant son action sur l’article L. 711-2 11 du Code de la propriété intellectuelle qui prévoit, au niveau national, la nullité d’une marque si le dépôt a été effectué de mauvaise foi par le demandeur.

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[1] Article 59, §1, b) du règlement (UE) 2017/1001 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2017 sur la marque de l’Union européenne (RMUE) ; voir aussi en droit français à l’article L. 711-2 du Code de la propriété intellectuelle

[2] 13/12/2012, T-136/11, Pelikan, UE:T:2012:689, § 57

[3] 11/06/2009, C-529/07, Lindt Goldhase, EU:C:2009:361, § 47 et 53