Comment reprendre les investigations après une ordonnance de non-lieu ?

Autrement appelée une « mise hors de cour » sous l’Ancien Régime, l’ordonnance de non-lieu désigne la décision rendue par le juge d’instruction à l’issue de l’information judiciaire par laquelle il déclare qu’il n’y a pas lieu de poursuivre les investigations. Elle a pour conséquence de mettre fin à l’instruction sans qu’aucun mis en cause ne soit renvoyé devant une juridiction de jugement.

Elle peut intervenir dans des cas bien différents : les faits ne sont pas constitutifs d’une infraction, l’auteur des faits bénéficie d’une irresponsabilité pénale, l’auteur des faits est décédé ou encore l’auteur des faits n’a pas été identifié et le juge estime que toutes les investigations possibles ont été réalisées. Dans ces derniers cas, les victimes et leurs familles le ressentent souvent comme une injustice et l’expression « ordonnance de non-lieu » elle-même est mal comprise voire profondément blessante.

Il y a là une nécessité absolue de procéder au changement de ce terme, et de le remplacer, par exemple, par celui d’« ordonnance de classement » ou d’« ordonnance de fin d’instruction », terme plus intelligible. Confirmée en appel devant la Chambre de l’instruction, cette « ordonnance de non-lieu » devient « un arrêt de non-lieu ».

Deux sortes de décisions de non-lieu témoignent ainsi d’un échec judiciaire en matière criminelle (I), auquel le législateur a tenté d’apporter une solution à travers la procédure de réouverture sur charges nouvelles (II), procédure en pratique compliquée à mettre en œuvre et mal définie (III).

I. L’échec judiciaire en cas de non-lieu prononcé en matière criminelle

Dans le cas où un crime a été commis de manière certaine, constatation médico-légale sur une corps retrouvé meurtri ou encore enfant en bas-âge disparu, l’ordonnance de non-lieu intervient alors que l’auteur des faits n’est pas inquiété. C’est donc là précisément une situation, une décision relative à l’administration de la justice, qui n’est pas conforme au réel et à la vérité.

La victime et sa famille peuvent bien entendu recevoir l’ordonnance de non-lieu comme une erreur judiciaire mais il est important de souligner qu’il s’agit également d’une erreur pour l’institution judiciaire qui est mise en échec dans la protection des personnes et de la vie. Cela est d’autant plus vrai que cette défaillance du système judiciaire peut entraîner, dans les cas de violeurs et tueurs en série, la répétition des infractions par l’auteur qui n’a pas été appréhendé, le laissant dans une impunité renforcée.

Afin de remédier à cet échec, le Code de procédure pénale ouvre une seule voie à la reprise des investigations grâce à la procédure « de réouverture sur charges nouvelles » (Article 188 du Code de procédure pénale).

II. La réouverture de l’instruction sur charges nouvelles

L’article 188 du Code de procédure pénale énonce que :

« la personne mise en examen à l’égard de laquelle le juge d’instruction a dit n’y avoir lieu à suivre ne peut plus être recherchée à l’occasion du même fait, à moins qu’il ne survienne de nouvelles charges ».

L’article 189 poursuit :

« Sont considérées comme charges nouvelles les déclarations des témoins, pièces et procès-verbaux qui, n’ayant pu être soumis à l’examen du juge d’instruction, sont cependant de nature soit à fortifier les charges qui auraient été trouvées trop faibles, soit à donner aux faits de nouveaux développements utiles à la manifestation de la vérité ».

Cette notion de charge nouvelle doit être entendue dans son sens le plus large, renvoyant à tous les indices de nature soit à renforcer les charges à l’encontre d’un individu, soit à donner aux faits instruits une nouvelle orientation utile à la manifestation de la vérité.

Cependant, la loi ne prévoit pas de liste exhaustive ou de définition plus précise ce qui laisse à la jurisprudence le soin d’en définir les contours au cas par cas, créant une instabilité juridique.

Constituent ainsi par exemple des charges nouvelles des photographies et relevés topographiques (Cass. Crim., 9 novembre 1965, n° 65-90.418), des constatations et témoignages au cours d’une poursuite sur une nouvelle infraction commise par le prévenu (Cass. Crim., 17 janvier 1867). À l’inverse, ne constituent pas des charges nouvelles la simple arrestation de la personne poursuivie (Cass. Crim., 10 décembre 1943) ou la confirmation, par de nouveaux témoins, de faits déjà connus (Cass .Crim., 17 janvier 1962, n° 61-93.715).

La jurisprudence précise qu’il doit s’agir de faits qui n’ont pas été soumis à l’examen de la juridiction d’instruction avant la décision de non-lieu, peu important qu’ils aient été connus des parties civiles avant la clôture de l’information (Cass. Crim., 16 novembre 1999, n° 99-85.848).

Enfin, les articles 190 et 196 du Code de procédure pénale spécifient qu’il « appartient au ministère public seul de décider s’il y a lieu de requérir la réouverture de l’information sur charges nouvelles », c’est-à-dire soit au procureur de la République après une ordonnance de non-lieu de la part d’un juge d’instruction, soit au procureur général après un arrêt de non-lieu de la part d’une chambre de l’instruction.

III. Des difficultés freinant la réouverture d’instructions sur charges nouvelles

Cette reprise des investigations après une décision de non-lieu fait face à deux principales difficultés, outre la subjectivité de la notion de charge nouvelle qui reste soumise à l’appréciation du ministère public et du juge d’instruction ; elle fait face à :

  • l’autorité de chose jugée de la décision de non-lieu (A) ;
  • l’absence de fondement légal approprié pour la reprise des investigations d’autre part (B).

A. L’autorité de chose jugée de la décision de non-lieu

Il est déduit de la lecture de l’article 188 du Code de procédure pénale que l’autorité de chose jugée de la décision de non-lieu ne bénéficie qu’à la personne mise en examen lors de l’instruction initiale, et que des charges nouvelles ne sont dès lors requises que pour rouvrir l’instruction à son égard. Pourtant, la Cour de cassation a pu étendre le bénéfice de l’autorité de chose jugée aux personnes entendues pendant l’instruction initiale comme témoin assisté, nommément visées dans une plainte avec constitution de partie civile ou dans un réquisitoire (Cass. Crim., 12 novembre 2008, n° 07-88.222), c’est-à-dire plus largement à toutes les personnes qui ont été mises en cause au cours de l’instruction.

Pour toutes ces personnes, il faudra donc apporter des éléments nouveaux pour obtenir la réouverture d’une information judiciaire à leur égard.

La réouverture sur charges nouvelles a donc pour conséquence de replacer le mis en cause sous le statut qu’il avait auparavant dans la procédure d’instruction. Le mis en examen sera à la réouverture de nouveau mis en examen et il bénéficiera ainsi de l’intégralité des droits qui lui sont attribués par la Code de procédure pénale. Il en va de même pour le témoin assisté qui sera de nouveau placé sous ce statut. Cela conduit les magistrats à une plus grande frilosité à rouvrir un dossier lorsqu’une personne était initialement mise en cause que lorsqu’aucun individu n’avait été identifié.

Doit-on y voir une tendance générale de la justice à ne pas vouloir remettre en cause ses décisions, qui témoignent pourtant d’impuissances judiciaires ?

B. L’absence de fondement légal approprié pour la reprise des investigations

Il découle de la lecture des textes que pour la reprise des investigations à l’encontre de la personne mise en cause dans l’instruction initiale, il faut impérativement passer par la procédure de réouverture sur charges nouvelles prévues aux articles 188 et suivants du Code de procédure pénale, et c’est alors bien la même instruction qui est rouverte.

En pratique, plusieurs articles viennent se cumuler sans qu’il ne soit possible d’appréhender clairement la procédure à utiliser dans un certain nombre de cas. En effet, il est également possible d’envisager que le parquet prenne un nouveau réquisitoire introductif d’instance sur le fondement de l’article 80 du Code de procédure pénale, et ouvrir ainsi une nouvelle instruction, distincte de la première. Pourtant, si la Cour de cassation suit parfois cette distinction (Cass. Crim., 26 février 2008, n° 07-87.865), elle a également déjà admis que la procédure de l’article 188 du Code de procédure pénale puisse être enclenchée sur réquisitoire pris contre X et aboutir au renvoi d’une personne n’ayant pas été mise en cause dans la procédure initiale (Cass. Crim., 25 mars 1992, n° 91-87.069).

Et à l’inverse, elle a pu approuver l’annulation par une chambre de l’instruction d’un réquisitoire introductif d’instance pris contre X ayant abouti à la mise en accusation d’une personne qui avait été mise en examen à la suite de la première instruction, au motif que les règles concernant la réouverture sur charges nouvelles avaient été méconnues (Cass. Crim., 11 mai 2010, n° 09-84.697).

Il est donc bien difficile de déterminer sur quel fondement légal s’appuyer pour relancer une instruction, sans risquer l’annulation de la procédure qui pourra suivre.

Cette difficulté a pris une nouvelle importance avec la création du Pôle national dédié au traitement des crimes sériels ou non élucidés de Nanterre (PCSNE) le 1er mars 2022 puisque ces magistrats qui ont vocation à rouvrir des dossiers anciens non-élucidés se retrouvent souvent bloqués voire interrogatifs quant à la légalité des procédures à suivre.

Plus récemment, la Cour de cassation a déclaré que les dispositions de l’article 196 du Code de procédure pénale – c’est-à-dire la réouverture sur charges nouvelles sur réquisitions du procureur général – s’appliquaient « que l’arrêt de non-lieu ait clôturé une information suivie contre personne dénommée ou non dénommée » (Cass. Crim., 21 juin 2023, n° 22-82.701).

 Eu égard à une jurisprudence fluctuante de la Cour de cassation, il est possible de s’interroger aujourd’hui sur la pérennité de cette solution. Quoiqu’il en soit, au vu du manque de clarté de ces textes et de leurs articulations, des propositions législatives, entièrement soutenues par Seban Avocats, ont émergé et visant à permettre :

  • directement au procureur de la République du PCSNE de requérir la réouverture sur charges nouvelles d’informations judiciaires clôturées par un non-lieu, et ce nonobstant les règles de compétences édictées par l’article 196 du Code de procédure pénale et la localisation des faits ;
  • le PCSNE de rouvrir des procédures clôturées sur le fondement des progrès de la science et de leur spécialisation en matière de dossier ancien non-élucidé, peu importe qu’il y avait ou non un mis en cause dans l’ancienne procédure clôturée.

Si de telles modifications sont adoptées, il est alors possible d’espérer une meilleure reprise des instructions après une décision de non-lieu facilitée par un cadre juridique plus sécurisant, et par conséquent l’élucidation de davantage de crimes afin de revenir enfin sur les erreurs judiciaires du passé.

 

Marine Allali et Maxellende Joulia

Titre unique : annonce des régions retenues pour participer à l’expérimentation

Par un communiqué en date du 23 mai 2024, le ministre délégué en charge des Transports a annoncé la liste des régions retenues pour participer à l’expérimentation du titre unique à l’échelle interrégionale.

Pour rappel, depuis février 2023, le Gouvernement projette d’instaurer un titre unique national permettant aux usagers d’accéder aux différentes offres de mobilité présentes sur le territoire.  Le titre unique est un titre de transport permettant aux usagers d’accéder à différents réseaux et donc, à différents systèmes de billettiques, pour fluidifier leur usage, dans une logique de mobilité servicielle et d’intermodalité. Pour évaluer la faisabilité des solutions déployées par les études du « hackathon » des 6, 7 et 8 février 2023, le Gouvernement a invité les collectivités adhérentes à Intercommunalités de France à manifester leur intérêt avant le 30 septembre 2023 en vue de participer à une expérimentation à l’échelle de leur territoire.

L’objet de l’expérimentation est d’ouvrir la voie à une généralisation du titre unique à l’échelle nationale pour l’année 2025. Le projet d’expérimentation a fait l’objet de précisions lors d’un premier comité de pilotage présidé par le ministre délégué aux Transports le 23 avril 2024. C’est sur cette base que le Gouvernement a annoncé le 23 mai 2024 la participation des régions Normandie, Pays-de-la-Loire et Centre-val-de-Loire, à l’expérimentation du titre unique notamment sur l’axe Caen, Le Mans et Tours, avec la participation des trois métropoles.

En substance, l’expérimentation annoncée pour fin 2024 visera à tester l’usage d’un support unique sous forme d’une application mobile fournie par l’Etat, permettant aux voyageurs de souscrire à un service de « post-paiement » pour accéder aux offres de mobilité présentes sur ces territoires.

La région Provence-Alpes Côte d’Azur participera pour sa part à la co-construction de lignes directrices nationales en vue de faciliter la distribution des titres de transport.

Périmètre sanitaire des captages d’eaux minérales naturelles : précisions sur l’office du juge

Par un arrêt en date du 29 mai 2024, le Conseil d’Etat a précisé la nature du contrôle que doit opérer le juge sur la détermination du périmètre sanitaire d’émergence fixé par les autorisations d’exploiter une source d’eau minérale naturelle.

Dans cette affaire, le propriétaire de parcelles situées en amont de deux captages d’eau minérale naturelle sollicitait l’annulation de l’arrêté préfectoral ayant restreint les périmètres sanitaires d’émergence de ces captages. En effet, l’article R. 1322-8 du Code de la santé publique impose de délimiter de tels périmètres autour des sources d’eau minérale naturelle afin d’en prévenir la pollution. Notamment, au sein de ces périmètres, l’article R. 1322-16 du Code de la santé publique impose au propriétaire, pour chaque émergence, de disposer de la pleine propriété ou d’acquérir des servitudes garantissant sa protection contre les pollutions ponctuelles ou accidentelles.

La Cour administrative d’appel avait rejeté la demande du requérant au motif que l’arrêté d’autorisation n’avait pas manifestement méconnu les dispositions applicables à ces captages en fixant les périmètres sanitaires d’émergence. Or, le Conseil d’Etat indique que l’office du juge sur ce point consiste en un plein contrôle, ne se limitant donc pas à l’erreur manifeste d’appréciation.

La Cour ayant méconnu son office, sa décision est donc annulée par le Conseil d’Etat.

Dérogation espèces protégées : précisions sur l’appréciation du risque sur les espèces

CE, 30 mai 2024, Ministre de la transition écologique, n° 465464

Dans la continuité de son avis contentieux du 9 décembre 2022 (cf. notre article sur ce sujet), le Conseil d’Etat poursuit son analyse sur la nécessité, ou non, de solliciter une dérogation espèces protégées.

Au sein de cet avis, le Conseil d’Etat avait notamment indiqué que l’obtention d’une dérogation espèces protégées n’est imposée que si le risque pour les espèces en cause est « suffisamment caractérisé » et que, pour l’appréciation de ce risque, doivent être prises en compte « les mesures d’évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire ». Si ces mesures présentent des garanties d’effectivité suffisantes et permettent de réduire le risque porté par le projet sur les espèces protégées identifiées lors de l’étape précédente, de sorte que celui-ci ne serait, finalement, pas « suffisamment caractérisé », la sollicitation d’une dérogation espèces protégées n’est pas nécessaire.

Par un arrêt n° 474077 en date du 30 mai 2024, le Conseil d’Etat a précisé que le risque sur les espèces doit être apprécié « dès l’origine, notamment au vu des effets attendus sur la mortalité de certaines espèces ». Il censure ainsi l’arrêt de la Cour administrative d’appel qui avait considéré qu’une dérogation espèces protégées n’était pas nécessaire dès lors que les effets du projet sur la mortalité de certaines espèces seraient évalués au début de la mise en fonctionnement et que des mesures correctives seraient mises en œuvre en cas de constat d’un impact significatif.

Par un autre arrêt, n° 465464, du même jour, le Conseil d’Etat a également annulé la décision de la Cour administrative d’appel qui avait considéré qu’une demande de dérogation espèces protégées n’était pas nécessaire pour une espèce considérée comme seulement « vulnérable » sur le territoire en cause du Nord-Pas-de-Calais, cette annulation du Conseil d’Etat se fondant sur la circonstance que cette espèce figurait pourtant sur la liste rouge des oiseaux nicheurs de l’Union internationale pour la conservation de la nature parmi les espèces « en danger critique d’extinction » sur cette partie du territoire.

Le Tribunal international du droit de la mer précise les obligations des États en matière de lutte contre la pollution et le changement climatique affectant le milieu marin

Le 21 mai 2024, sollicité par la commission des petits États insulaires, le Tribunal international du droit de la mer (TIDM) a rendu un avis consultatif sur deux questions relatives aux obligations des États Parties à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (la CNUDM), en matière protection du milieu marin contre les incidences du changement climatique (notamment quant à la pollution liée à l’élévation du niveau de la mer et à l’acidification des océans)

Fondé par la CNDUM, ou Convention de Montego Bay, du 10 décembre 1982, le Tribunal est compétent pour se prononcer sur l’interprétation et l’application de cette Convention, qui a notamment pour ambition d’établir un cadre juridique global régissant tous les espaces marins, leurs utilisations et leurs ressources. Il peut à cet égard rendre des avis consultatifs.

Afin de répondre aux questions posées par la commission, le Tribunal commence par rappeler que, dès 1988, l’Assemblée générale des Nations Unies reconnaît « l’évolution du climat comme une préoccupation commune de l’humanité » ; puis réaffirme régulièrement depuis que « le changement climatique constitue l’un des plus grands défis de notre temps ». Il mentionne en ce sens le travail du Groupe intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) et notamment ses rapports successifs, dont aucun des participants n’a mis en doute l’autorité. Le TIDM évoque également d’autres accords internationaux et instruments qui traitent de la question du changement climatique ; au nombre desquels la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) de 1992, la Conférence des parties (COP) dont la troisième a permis l’adoption du protocole de Kyoto en 1997 et la vingt-et-unième l’Accord de Paris en 2015 ou encore la Stratégie 2023 de l’organisation maritime internationale (OMI) concernant les gaz à effet de serre. Ainsi, pour rendre son avis consultatif, le Tribunal se fonde sur l’interprétation de la Convention et son articulation avec les « autres règles pertinentes du droit international » précédemment évoquées.

D’une part, le Tribunal considère que « les émissions anthropiques de GES dans l’atmosphère constituent une pollution du milieu marin au sens de l’article 1er, paragraphe 1, sous-paragraphe 4, de la Convention [des Nations unies sur le droit de la mer] ». Il rappelle que le droit souverain des États d’exploiter leurs ressources naturelles selon leur politique en matière d’environnement ne doit pas occulter leur obligation de protection et de préservation du milieu marin. Si cette dernière est d’une « portée plus large », l’obligation de prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin – applicable à toutes les sources de pollution – en constitue l’élément principal. Le Tribunal, qui appelle à l’adoption de mesures conjointes « en raison de la nature mondiale et transfrontière de cette pollution », ajoute que « les États sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris le cas échéant à titre individuel ». Il précise que ces mesures devraient être déterminées selon des critères objectifs mais également que si la certitude scientifique peut faire défaut dans la détermination de celles-ci, l’approche de précaution doit être appliquée. En tout état de cause, le TIDM considère que l’obligation en question est une « obligation de comportement » et plus particulièrement de « diligence requise » au niveau élevé, et non une « obligation de résultat » ; ce qui implique la mise en place d’une législation nationale, de procédures administratives ou encore de mécanismes d’exécution permettant de règlementer les activités émettrices de GES. Il n’est donc pas exigé par la Convention de « parvenir à la prévention, la réduction et la maîtrise de la pollution marine, mais de prendre toutes les mesures nécessaires à cette fin », la Convention imposant tout de même aux États de « faire tout [leur] possible, selon leurs capacités et leurs ressources pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine résultant des émissions anthropiques de GES ». S’ajoute à cela, dans le cadre de pollutions transfrontières, une obligation de diligence requise élevée de prendre « toutes les mesures nécessaires pour que les émissions anthropiques de GES relevant de leur juridiction ou de leur contrôle ne causent pas de préjudice à d’autres États et à leur environnement, et pour que la pollution résultant de telles émissions relevant de leur juridiction ou de leur contrôle ne s’étende pas au-delà des zones où ils exercent des droits souverains ».

Par ailleurs, le TIDM se prononce également sur les obligations relatives à des formes de pollution marine plus spécifiques (pollution d’origine tellurique, atmosphérique ou transatmosphérique, par les navires, etc.) mais aussi sur d’autres obligations telles que la coopération mondiale et régionale (obligation continue, effective et de bonne foi), l’assistance technique en particulier aux États en développement vulnérables ou encore la surveillance continue des risques ou des effets de la pollution et l’évaluation d’impact environnemental.

D’autre part, le Tribunal avait à se prononcer sur l’obligation de protéger et préserver le milieu marin eu égard aux incidences du changement climatique et à l’acidification des océans. Pour cela, il précise d’abord qu’il s’agit d’une obligation étendue « englobant tout type de dommage au milieu marin et toute menace pesant sur ce dernier », s’appliquant à toutes les zones maritimes. Il s’agit d’une obligation de diligence requise dont le niveau est considéré comme élevé ; les États devant « prendre des mesures aussi ambitieuses et efficaces que possible pour prévenir ou réduire les effets nuisibles du changement climatique et de l’acidification des océans sur le milieu marin ». De surcroît, le Tribunal soutient que la dégradation du milieu marin peut imposer la restauration des habitats et des écosystèmes marins.

Des obligations particulières incombent également aux États parties en faveur des écosystèmes rares ou fragiles et des habitats d’espèces et organismes marins en régression, menacés ou en voie d’extinction. En outre, une attention particulière doit être portée à la surexploitation et au devoir de conservation des ressources biologiques au sein des zones économiques exclusives (ZEE).

Enfin, le Tribunal termine en relevant que « l’Accord BBNJ [traité international sur la haute mer et la biodiversité marine ou accord BBNJ pour Biological diversity of areas Beyond National Jurisdiction] récemment adopté exprime la nécessité d’un cadre mondial se rapportant à la Convention pour mieux réglementer la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale ».

La Cour administrative d’appel de Bordeaux autorise la création de 21 méga-bassines en Charente-Maritime

Le 28 mai 2024, la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait à se prononcer sur le recours en appel introduit par le syndicat mixte des réserves de substitution de la Charente-Maritime (SYRES 17) et le ministre de la transition écologique et de la cohésion du territoire à l’encontre du jugement par lequel, à la demande de plusieurs associations, le Tribunal administratif de Poitiers avait annulé un arrêté préfectoral autorisant le SYRES 17 à construire et exploiter vingt-et-une réserves de substitution et à réhabiliter celle existante pour l’irrigation agricole, pour un volume total de stockage de 5,08 millions de m3.

Le Tribunal avait alors fondé cette décision d’annulation sur plusieurs insuffisances de l’étude d’impact concernant les impacts de l’une des réserves, la R19, sur l’outarde canepetière (une espèce d’oiseau menacée d’extinction – liste rouge de l’Union internationale pour la conservation de la nature [UICN]) et les tests de rabattement de nappe, ainsi que sur la méconnaissance de la méthodologie nécessaire à la détermination des impacts et des meures éviter-réduire-compenser (ERC). Il avait également considéré qu’une dérogation espèces protégées aurait dû être sollicitée et que le projet méconnaissait les principes de gestion de la ressource tirés de l’article L. 211-1 du Code de l’environnement.

Pour annuler la décision des premiers juges, la Cour a considéré, d’une part, que l’étude d’impact ne comportait pas d’incomplétude ou d’insuffisance susceptible d’entrainer l’illégalité de la décision. Plus particulièrement, en ce qui concerne l’une des réserves et l’outarde canepetière, la Cour énonce que l’étude « comporte un examen détaillé de l’état initial de l’environnement », que la réserve « n’est incluse dans aucun site Natura 2000 et n’inclut aucun habitat d’intérêt communautaire et qu’elle n’intercepte ainsi pas la zone de protection spéciale (ZPS) « Vallée de Néré à Bresdon« , site Natura 2000, situé à environ 6 km à l’est, d’importance nationale en raison des effectifs d’outardes canepetières, abritant, entre autres, 10 % des mâles chanteurs de cette espèce particulièrement protégée » et qu’ainsi il ressort de l’étude d’impact que le projet n’engendrera aucun impact négatif à court et long terme sur les sites Natura 2000 de la réserve . Elle écarte également le raisonnement du Tribunal administratif sur le moyen tiré du non- respect, par le porteur de projet, de la méthodologie ERC (éviter, réduire, compenser). Quant à la suffisance de l’étude d’impact sur les tests de rabattement de nappe et aux modélisations relatives à l’impact des prélèvements pour le remplissage des réserves de substitution, le juge relève que malgré le « modèle de calcul basé sur l’examen des ressources en eau passées [depuis 1969] et non futures », le porteur de projet a prévu des mesures visant à « adapter le projet aux évolutions climatiques et à leurs effets sur la ressource en eau ».

D’autre part, le juge d’appel a considéré que le projet en litige ne présenterait pas un risque suffisamment caractérisé de destruction d’individus ou d’habitats protégés et que le pétitionnaire n’avait donc pas besoin d’obtenir de dérogation « espèces protégées ».

Enfin, pour décider que le projet ne méconnaît pas le principe de gestion équilibrée et durable de l’eau, édicté à l’article L. 211-1 du Code de l’environnement, la Cour soulève notamment que le projet « s’inscrit dans le cadre du projet de territoire de gestion de l’eau (PTGE) Boutonne de 2016 actualisé le 28 février 2022, qu’il fait partie intégrante du dispositif de sécurisation et de maintien de l’activité agricole dans le bassin, et qu’il n’est autorisé que dans le cadre d’un objectif bien précis d’atteinte du volume prélevable (volume à atteindre en vue d’un retour à l’équilibre quantitatif de la ressource en eau) fixé par la règle n°1 du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) de la Boutonne et dont la date d’échéance était initialement fixée à 2021 ».

Au terme de son arrêt, la Cour annule ainsi le jugement du Tribunal administratif de Poitiers du 4 février 2021 et écarte les autres moyens qui avaient été soulevés par les associations en première instance.

Rappel : le gestionnaire du réseau de distribution d’électricité est responsable des éventuels dommages causés par les circuits d’éclairage public intégrés au réseau de distribution qu’il exploite

Par un arrêt en date du 9 avril 2024, la Cour administrative d’appel de Marseille a rejeté le recours indemnitaire de la société GRDF tendant à engager la responsabilité de Métropole Aix Marseille à la suite de la perforation d’une canalisation de gaz naturel située sur son territoire. Au soutien de sa demande – rejetée en première instance par le Tribunal administratif de Marseille – le gestionnaire considérait que la responsabilité de la Métropole devait être engagée « en sa qualité de gestionnaire des canalisations et du réseau d’éclairage public » sur le fondement des dommages de travaux publics. Selon une note technique produite par GRDF, était à l’origine de cette perforation un claquage électrique situé au niveau du réseau d’éclairage public que le gestionnaire considérait sous la responsabilité de la Métropole.

La Métropole rejetait quant à elle tout lien de causalité entre ce claquage électrique et le dommage causé au réseau public de distribution de gaz et considérait, qu’à supposer ce lien établi, le titulaire du marché public des travaux réalisés sur les fourreaux électriques pourrait alors être tenu pour responsable.

Si selon la Cour, le lien de causalité entre la défaillance du câble électrique en cause et la perforation du réseau de distribution de gaz est bien établi, en réalité, ni la responsabilité de la Métropole ni celle de son intervenant ne peut être ici recherchée. Pour le comprendre il convient de rappeler les modalités d’exploitation des réseaux de distribution d’électricité sur le territoire métropolitain.

La Métropole Aix-Marseille Provence a transféré la compétence en matière de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz qu’elle tire de l’article L. 5217-2 du CGCT au Syndicat mixte d’énergie des Bouches du Rhône (SMED 13), qui est donc devenu l’autorité organisatrice de la distribution d’électricité et de gaz sur son territoire. En cette qualité, le Syndicat a conclu avec la société EDF un contrat de concession pour le service public de la distribution d’électricité qui prévoit, à l’article 2 de son cahier des charges, établi sur le modèle de cahier des charges de concession de distribution d’électricité négocié en 1992 entre la FNCCR et EDF[1], que font partie des ouvrages de la concession les circuits souterrains d’éclairage public inclus dans les câbles du réseau de distribution d’électricité.

Et en l’occurrence, le câble électrique endommagé à l’origine de la perforation sur le conduit de gaz relève bien de ces derniers « et non de lignes spéciales et des supports d’éclairage public indépendants du réseau de distribution publique [d’électricité] ». Ainsi, seul le concessionnaire, à savoir la société Enedis (venue se substituer à EDF pour la distribution d’électricité), est responsable de leur maintenance.

Dès lors, la Cour administrative d’appel de Marseille rejette la demande de la société GRDF à l’encontre de la Métropole au titre de sa compétence en matière d’éclairage public comme étant mal dirigée.

 

[1] Cela est également prévu par l’article 2 modèle de cahier des charges de concession adopté en décembre 2017 entre la FNCCR, France Urbaine, EDF sur la base duquel a été conclu en 2020 la convention de concession de distribution publique d’électricité.

Le Conseil d’Etat rejette les recours contre le régime contentieux dérogatoire des installations de production d’énergie renouvelable

Par deux requêtes, la Conférence des bâtonniers de France (CBF) et la Fédération nationale des unions de jeunes avocats (FNUJA) ont demandé l’annulation du décret n° 2022-1379 du 29 octobre 2022 relatif au régime juridique applicable au contentieux des décisions afférentes aux installations de production d’énergie à partir de sources renouvelables (hors énergie éolienne) et aux ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité. Par un arrêt du 12 avril 2024, le Conseil d’Etat a rejeté ces requêtes. Après avoir rappelé l’objet des dispositions attaquées, la présente brève analysera la décision rendue par le Conseil d’Etat.

Pour mémoire, le décret attaqué a introduit dans le Code de justice administrative un article R. 311-6 aux termes duquel les installations de production d’énergie renouvelable, leurs ouvrages connexes et les ouvrages de raccordement aux réseaux de distribution et de transport d’électricité font l’objet d’un régime contentieux spécifique.

Ces dérogations procédurales ne s’appliquent qu’à certaines installations de production d’énergie renouvelable dont la liste est prévue par l’article précité. Sont ainsi concernées par le régime contentieux dérogatoire :

  • les installations de méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute, à l’exclusion des installations de méthanisation d’eaux usées ou de boues d’épuration urbaines lorsqu’elles sont méthanisées sur leur site de production ;
  • les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire photovoltaïque d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW ;
  • les gites géothermiques mentionnés à l’article L. 112-1 du Code minier à l’exclusion des activités de géothermie de minime importance mentionnées à l’article L. 112-2 du même Code ;
  • les installations hydroélectriques d’une puissance égale ou supérieure à 3 MW ;
  • les ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité de raccordement des installations de production d’électricité susmentionnées.

Le I. de l’article précité fixe la liste des 25 types de décisions auquel il s’applique. On retiendra notamment que ce régime dérogatoire concerne les autorisations environnementales, les autorisations d’urbanisme ou encore les dérogations « espèce protégée ».

Le régime contentieux dérogatoire mis en place repose sur deux points :

  • d’une part, le délai de recours est fixé à deux mois et surtout, ne peut pas être prorogé par l’exercice d’un recours administratif ;
  • d’autre part, le décret fixe un délai de dix mois à compter de l’enregistrement des requêtes pendant lequel la juridiction saisie doit se prononcer, sans quoi elle sera dessaisie au profit de la juridiction du degré supérieur.

Ainsi, un tribunal administratif devra se prononcer dans les dix mois sous peine d’être dessaisi au profit de la cour administrative d’appel compétente. De même la cour administrative d’appel devra se prononcer dans un délai de dix mois sous peine d’être dessaisi au profit du Conseil d’Etat. Ces dispositions avaient largement été critiquées par les professionnels du droit, donnant lieu à des requêtes de la CBF et de la FNUJA. Ainsi saisi, aux termes de l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat a rejeté l’ensemble des moyens soulevés aux motifs que :

  • les dispositions de l’article R. 311-6 du Code de justice administrative présentent un caractère temporaire, sont prises dans l’objectif de réduire le délai de traitement des recours pouvant retarder la réalisation de certains types d’installations de production d’énergie à partir de sources renouvelables, et par suite ne méconnaissent pas le principe d’égalité entre les justiciables ;
  • ni la Déclaration des droits de l’Homme ni la Convention européenne des droits de l’homme, ne consacrent une règle du double degré de juridiction qui s’imposerait au pouvoir réglementaire ;
  • l’article R. 311-6 du Code de justice administrative ne porte pas d’atteinte illégale au droit à un recours juridictionnel effectif en ce que le délai de deux mois est également le délai de droit commun ;
  • le fait que le délai de recours contentieux contre les décisions concernées ne soit pas prorogé par l’exercice d’un recours administratif ne portent pas d’atteinte illégale au droit à un recours juridictionnel effectif ;
  • le principe de non-régression, tel que visé à l’article L. 110-1 du Code de l’environnement, ne peut être invoqué pour contester des dispositions aménageant le régime contentieux applicable aux décisions visées par le décret attaqué.

Le développement des installations de production d’énergie renouvelable voit donc son processus d’accélération confirmé.

Les bailleurs sociaux, nouveaux acceptants du chèque énergie

Arrêté du 4 mai 2024 modifiant l’arrêté du 7 juin 2016 relatif aux pièces que l’Agence de services et de paiement peut demander aux personnes morales et organismes acceptant le chèque énergie pour l’application du II de l’article R. 124-4 du code de l’énergie

L’article 231 de la loi de finances pour 2024 a ajouté les bailleurs sociaux comme acceptants du chèque énergie pour le paiement des charges locatives intégrant des frais d’énergie. Le décret prévoit les modalités d’application de cette nouvelle disposition. L’objet de cet article précité est de permettre aux locataires du parc social de payer leurs charges de chauffage, aujourd’hui globalisées dans les charges collectives, avec le chèque énergie dont ils sont déjà bénéficiaires.

L’article L. 124-1 du Code de l’énergie prévoit la liste des personnes morales pouvant accepter le chèque énergie comme mode de règlement des dépenses d’énergie des ménages éligibles. L’article 231 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a modifié l’article L. 124-1 du Code de l’énergie pour inclure dans la liste des acceptants du chèque énergie les organismes d’habitation à loyer modéré et plus largement :

« les organismes d’habitations à loyer modéré mentionnés à l’article L. 411-2 du même code, les sociétés d’économie mixte mentionnées à l’article L. 481-1 dudit code, la société anonyme Sainte-Barbe, l’association foncière logement mentionnée à l’article L. 313-34 du même code, les sociétés civiles immobilières dont les parts sont détenues à au moins 99 % par cette association ou les organismes bénéficiant de l’agrément prévu à l’article L. 365-2 du même code ».

Le décret n° 2024-411 du 4 mai 2024 ici commenté modifie en conséquence les dispositions de la partie réglementaire du Code de l’énergie.

En premier lieu, aux termes de l’article R. 124-4 du Code de l’énergie modifié, le chèque énergie permettra à son titulaire d’acquitter les « charges récupérables incluant des frais d’énergie quittancées pour l’occupation du logement » par le gestionnaire dudit logement.

En deuxième lieu, le décret commenté adapte les dispositions réglementaires du Code de l’énergie pour organiser concrètement la mise en application des nouvelles dispositions. Ainsi, tout comme les autres bénéficiaires, les usagers des bailleurs sociaux concernés pourront :

  • demander à l’agence de services et de paiement d’affecter directement la valeur du chèque au paiement des dépenses relevant des charges récupérables les années suivantes ;
  • faire déduire des quittances suivantes le montant du chèque énergie si sa valeur est supérieure au montant des charges liées à l’énergie.

En troisième lieu, le décret n° 2024-411 du 4 mai 2024 est accompagné d’un arrêté du 4 mai 2024, modifiant l’arrêté du 7 juin 2016 relatif aux pièces que l’Agence de services et de paiement peut demander aux personnes morales et organismes acceptant le chèque énergie pour l’application du II de l’article R. 124-4 du Code de l’énergie. A ce titre, les organismes visés au 5° de l’article L. 124-1 du Code de l’énergie devront ainsi fournir leur décret de création, leur agrément ou leurs statuts.

Le nouvel entrant sur le réseau ferroviaire promet des trains low-cost à l’horizon 2029 : la start-up française Kevin Speed signe trois accords avec SNCF Réseau. L’Autorité de la Régulation des Transports valide mais émet des réserves sur les prochains accords

Très peu utilisés en France et limités aux services de transport ferroviaire de fret[1], trois nouveaux accords-cadres de capacité ont été signés le 29 février 2024, entre le nouvel opérateur ferroviaire français « Kevin Speed » et SNCF Réseau pour une durée de dix ans portant sur l’attribution de sillons Lille-Paris, Strasbourgs-Paris et Lyon-Paris. Avec son offre ferroviaire « Ilisto », la start-up française veut proposer jusqu’à 16 passages quotidiens dans chaque sens sur les trois lignes et ce, à l’horizon 2029.

Le 22 mai 2024, l’Autorité de la Régulation des Transports (ci-après « l’ART ») a rendu son avis après avoir été saisie le 4 mars 2024 par SNCF Réseau et Kevin Speed sur ces trois accords-cadres de capacités, conformément à l’article L. 2133-3 du Code des transports.

Ces accords permettent à : « tout candidat [de] conclure avec le gestionnaire d’infrastructure assurant la fonction de répartition des capacités de celle-ci un accord-cadre précisant les caractéristiques des capacités d’infrastructure ferroviaire qui lui sont offertes pour une durée déterminée tenant compte, le cas échéant, de l’existence de contrats commerciaux, d’investissements particuliers ou de risques »[2].

En ce sens, les accords-cadres de réservation de capacité « visent à offrir une plus grande prévisibilité du processus d’allocation des capacités et concourent à l’atteinte de l’objectif d’utilisation effective et optimale du réseau »[3] et constituent « des engagements réciproques de commande et d’attribution d’un certain nombre de sillons, sur plusieurs horaires de services, sur des créneaux temporels »[4].

Il existe cependant deux limites, que l’ART a vérifié lors de sa saisine : ces accords ne doivent pas constituer une barrière à l’entrée de nouveaux arrivants ou au développement de nouveaux services ni faire obstacle à l’utilisation effective et optimale des capacités de l’infrastructures[5]. Après avoir analysé ces accords, l’ART relève que les conditions étaient respectées. En effet, elle souligne notamment que :

  • la part de la capacité ne dépasse pas 15 % de la capacité totale des lignes concernées ;
  • la capacité allouée ne dépasse pas la capacité actuelle de l’infrastructure ;
  • d’autres candidats pourraient également conclure de tels accords avec SNCF Réseau pour utiliser l’infrastructure.

Pour autant, l’ART souligne que SNCF Réseau doit « améliorer des modalités d’information des autres candidats afin qu’ils puissent, le cas échéant, manifester leur intérêt » et qu’elle doit « développe[r] une vision-cible de l’usage des capacités et articule[r] les accords-cadres, présents et futurs, en cohérence avec les plans d’exploitation émergents (PEE) à 10 ans et les plans d’exploitation de référence (PER) à 5 ans » et qu’« À défaut d’être correctement anticipée, la superposition d’accords-cadres hétéroclites pourrait en effet s’avérer contre-productive, voire conflictuelle, et nécessiter de nombreux ajustements des accords-cadres conclus antérieurement »[6].

 

[1] Les accords-cadres pour le système ferroviaire français, Autorité de régulation des transports, novembre 2023 page 3

[2] Article L. 2122-6 du code des transports

[3] Avis n° 2024-029 du 30 avril 2024 relatif aux trois accords-cadres de capacité négociés entre SNCF Réseau et la société Ilisto 1-4-6, filiale de la société Kevin Speed, concernant les lignes à grande vitesse Paris-Lyon, Paris-Lille et Paris-Strasbourg, page 4

[4] Avis n° 2024-029 du 30 avril 2024 relatif aux trois accords-cadres de capacité négociés entre SNCF Réseau et la société Ilisto 1-4-6, filiale de la société Kevin Speed, concernant les lignes à grande vitesse Paris-Lyon, Paris-Lille et Paris-Strasbourg, page 4.

[5] Article 26 « Utilisation efficace des capacités de l’infrastructure » de la directive 2012/34/UE

[6] Avis n° 2024-029 du 30 avril 2024 relatif aux trois accords-cadres de capacité négociés entre SNCF Réseau et la société Ilisto 1-4-6, filiale de la société Kevin Speed, concernant les lignes à grande vitesse Paris-Lyon, Paris-Lille et Paris-Strasbourg, page 12

Avis favorable de la Commission de Régulation de l’Energie sur le projet de décret relatif à l’anticipation par RTE de raccordements futurs au réseau public de transport d’électricité

La Commission de Régulation de l’Energie (CRE) a rendu son avis sur le projet de décret pris pour application des articles L. 342-2 et L. 342-18 du Code de l’énergie prévoyant des dispositions afin d’autoriser le gestionnaire du réseau de transport d’électricité, la société RTE, à anticiper les raccordements futurs au réseau en dimensionnant les travaux de raccordement au-delà de ceux strictement nécessaires à une installation donnée.

Pour rappel du contexte, dans une délibération en date du 20 octobre 2022, la CRE a souligné la nécessité de faire évoluer le Code de l’énergie afin d’y prévoir un cadre optimal et pérenne de mutualisation et de facturation des travaux de raccordement au réseau de transport d’électricité pour faire face aux demandes croissantes liées à l’électrification des zones industrielles.

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (loi APER) a ainsi introduit un article L. 342-7-2 au sein du Code de l’énergie permettant à RTE d’anticiper les travaux de raccordement futurs après autorisation de la CRE. Depuis l’ordonnance du 23 août 2023 relative au raccordement et à l’accès aux réseaux publics de l’électricité, les dispositions prévues par cet article sont recodifiées aux articles L. 342-2 et L. 342-18 du Code de l’énergie. Ces textes prévoient que les consommateurs et gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité qui bénéficient de cette anticipation de travaux de raccordement au réseau de transport d’électricité sont redevables d’une quote-part (seulement) des coûts des ouvrages mutualisés déterminée par la CRE. C’est dans ces conditions que la CRE a été saisie d’un projet de décret d’application des articles L. 342-2 et L. 242-18 du Code de l’énergie. Le projet de décret porte sur quatre thématiques :

  • la définition de l’extension dans le cadre de travaux anticipés (modification de l’article D. 342-2 du Code de l’énergie) ;
  • la définition de la quote-part (création de l’article D. 342-25) ;
  • la procédure d’autorisation et de mutualisation (création de l’article D. 342-26) ;
  • et le délai d’application de la quote-part (D. 342-27).

La CRE rend un avis favorable au motif que le projet de décret « assure un encadrement des autorisations d’anticipation et de mutualisation des travaux et permet la fluidité du dispositif ». Elle formule néanmoins quelques recommandations.

D’abord, à son sens, il est nécessaire que la définition des ouvrages d’extension mutualisés soit modifiée afin de permettre à RTE d’anticiper ces ouvrages sans forcément attendre la réception de demandes de raccordement. En l’état du projet de décret, les ouvrages d’extension mutualisés doivent concourir à l’alimentation d’au moins deux installations de consommation ou ouvrages du réseau de distribution d’électricité faisant l’objet de demandes de raccordement au réseau de transport concomitantes ou successives. La CRE craint qu’une telle rédaction puisse laisser sous-entendre que RTE ne puisse la saisir d’une demande d’autorisation qu’après avoir reçu, au minimum, deux demandes de raccordement alors que, comme elle l’explique, l’article L. 342-2 du Code de l’énergie prévoit que cette demande d’autorisation peut intervenir préalablement à toute demande de raccordement formulée à RTE. Le Régulateur propose donc de préciser dans cette définition que les ouvrages d’extension mutualisés doivent concourir à l’alimentation d’une installation du demandeur et d’au moins une autre, plutôt qu’à deux installations de consommation, et de remplacer le terme « successives » par « ultérieures ».

Ensuite, la CRE propose que la définition des installations de consommation ou ouvrages du réseau public de distribution d’électricité pouvant bénéficier de la quote-part prévue soit ajustée. Le projet de décret prévoit en effet une application de ladite quote-part à « toute installation de consommation ou poste du réseau public de distribution n’ayant pas encore fait l’objet d’une convention de raccordement, dans la mesure où cette installation ou ce poste bénéficie de la capacité de raccordement offerte par les ouvrages d’extension mutualisés ». Une telle définition ne s’intéresse pas aux installations ou ouvrages existants dont le raccordement est modifié, la définition susvisée devrait donc être ajustée afin de les prendre en compte.

Enfin, dans un souci de simplification et de raccourcissement de la durée des procédures d’autorisation, la CRE propose d’inscrire dans le projet de décret que le silence qu’elle garderait pendant deux mois sur une demande d’autorisation formulée par RTE pourrait valoir décision d’acceptation. Une fois ce décret adopté, la CRE entend consulter les acteurs puis délibérer sur la définition des règles d’encadrement du processus d’instruction des demandes d’autorisation de RTE permettant de vérifier la pertinence technique et économique des investissements sur le réseau.

Annulation par le Conseil d’Etat de la clause d’un contrat d’obligation d’achat d’électricité produite à partir du biogaz généré par une installation de stockage de déchets non dangereux prévoyant le versement d’une prime à la méthanisation

Dans le cadre d’un recours formée par une partie (dit recours « Béziers 1 »[1]), le Conseil d’Etat a confirmé l’annulation par la Cour administrative d’appel de Marseille de l’article d’un contrat d’obligation d’achat de l’électricité produite à partir de biogaz généré par l’installation de stockage de déchets non dangereux conclu entre la société EDF et la société SMA Energie, exploitante de l’installation.

L’article 5 dudit contrat prévoyait le versement par EDF à la société exploitante d’une prime de méthanisation. Lequel dérogeait aux règles du décret du 10 mai 2001 relatif aux conditions d’achat de l’électricité produite par des producteurs bénéficiant de l’obligation d’achat et de l’arrêté du 10 juillet 2006 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations qui valorisent le biogaz, auxquels se réfère l’article 10 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, et qui fixent les tarifs d’achat de l’électricité applicables dans un contrat d’obligation d’achat tel que celui conclu entre EDF et la société SMA Energie. Précisément, il résulte de l’arrêté du 10 juillet 2006 que les installations de stockage de déchets non dangereux ne peuvent bénéficier de la prime à la méthanisation.

Pour rappel, dans le cadre d’un recours « Béziers 1 », l’office du juge administratif lui permet d’apprécier l’importance et les conséquences des irrégularités contractuelles en cause, après avoir vérifié qu’elles sont de celles que les parties peuvent, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui et, soit de décider de la poursuite de l’exécution du contrat sous réserve éventuellement de mesures de régularisations, soit de prononcer la résiliation du contrat si cette décision ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général, soit, au regard des irrégularités relevées, soit de prononcer son annulation en raison du caractère illicite du contrat ou à un vice de particulière gravité tenant notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement. Et ce n’est que si une clause est divisible du reste du contrat que le juge peut prononcer sa seule résiliation ou annulation.

Le Conseil d’Etat a considéré, en l’espèce, qu’en jugeant que l’article 5 du contrat d’obligation d’achat conclu entre EDF et la société SMA Energie était illicite et divisible de ses autres clauses, la Cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit. En sus de l’annulation de l’article 5 du contrat d’obligation d’achat, la société EDF avait demandé au juge administratif de condamner sa cocontractante à la restitution du trop-plein perçu augmenté des intérêts aux taux légal. Après avoir rappelé qu’aux termes de l’article 2224 du Code civil, le délai de prescription des actions personnelles ou mobilières est de cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer, le Conseil d’Etat a suivi le raisonnement de la Cour administrative d’appel de Marseille qui a jugé que l’action intentée par EDF n’était pas prescrite dès lors que celle-ci ignorait l’existence de sa créance jusqu’au jour du prononcé de l’annulation de l’article 5 du contrat d’obligation d’achat.

Cette décision reste surprenante s’agissant des conséquences de l’introduction, dans un contrat d’obligation d’achat, d’un mode complémentaire de rémunération du vendeur qui n’aurait pas dû être prévu et d’un acheteur obligé dont on peut penser qu’il était éclairé.

 

[1] CE, Assemblée, 28 décembre 2009, Commune de Béziers, n°304802.

L’Autorité de Régulation des Transports valide l’essentiel des tarifs 2024 de SNCF Gares & Connexions

Par un avis n° 2024-022 en date du 21 mars 2024 relatif aux redevances des prestations régulées fournies dans les gares de voyageurs et aux éléments autres que tarifaires du projet de document de référence des gares de voyageurs pour l’horaire de service 2024, l’Autorité de régulation des transports (ci-après, l’ « Autorité ») valide l’essentiel des tarifs 2024 fixés par SNCF Gares & Connexions pour les prestations régulées fournies dans ses gares de voyageurs.

Pour rappel, aux termes de l’article 14-1 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 modifié relatif à l’utilisation du réseau ferroviaire, SNCF Gares & Connexions est chargée d’établir, chaque année, un document de référence pour les gares de voyageurs dont elle assure la gestion. Ce document de référence est adressé à l’Autorité pour avis en vertu du II de l’article L. 2133-5 du Code des transports et du III de l’article 14-1 du décret du 7 mars 2003 susvisé.

L’un des principaux enjeux de ce document de référence est la fixation des redevances pour l’accès et l’utilisation des installations de service exploitées par SNCF Gares & Connexions et tout particulièrement des redevances relatives aux biens et services en gare. En effet, la réussite de la libéralisation des activités en réseau est de garantir un égal accès des opérateurs aux infrastructures essentielles à l’exercice de ces activités. À défaut, ces dernières n’étant pas reproductibles, seuls les propriétaires ou exploitants de ces infrastructures pourraient de fait exercer l’activité en cause nonobstant son ouverture à la concurrence en droit.

Dans le cadre de la libéralisation du transport de voyageurs, le règlement d’exécution (UE) 2017/2177 de la Commission du 22 novembre 2017 concernant l’accès aux installations de service et aux services associés au transport ferroviaire et les dispositions le transposant en droit interne, à savoir le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 modifié relatif aux installations de service du réseau ferroviaire, imposent aux exploitants d’installations de service de donner accès à ces dernières aux entreprises ferroviaires. Ces textes régulent également leur tarification afin de s’assurer que lesdits exploitants ne pratiqueront pas des tarifs dissuasifs pour empêcher de facto l’accès auxdites installations.

En application des textes précités, l’Autorité a donc analysé le document de référence d’accès et de services régulés offerts dans les gares de voyageurs pour l’horaire de service 2024 (ci-après, le « DRG 2024 »). En substance, l’Autorité a émis un avis favorable sur les tarifs des prestations régulées proposées par SNCF Gares & Connexions dans le DRG 2024 sous réserve toutefois de deux corrections portant :

  • d’une part, sur le montant de la rétrocession du résultat des activités non-régulées, que l’Autorité considère sous-estimé et qui devra être réévalué à hauteur de 4,3 millions d’euros ;
  • d’autre part, de certaines erreurs matérielles constatées dans le calcul des tarifs des prestations de portes d’embarquement ; lesquelles devront donc être rectifiées.

Outre cette validation, l’Autorité a relevé que SNCF Gares & Connexions avait mis en œuvre des politiques répondant favorablement aux préconisations qu’elle avait formulées dans de précédents avis. Enfin, l’Autorité a formulé deux importantes demandes en vue de l’analyse du DRG 2025 à savoir :

  • d’une part, de réviser le mécanisme de régularisation a posteriori du revenu autorisé relatif aux mises en service de nouveaux investissements, de sorte à éviter que les clients du gestionnaire des gares ne supportent le coût d’installations qui n’ont pas été mises en service ;
  • d’autre part, d’achever la réforme du modèle tarifaire des gares de voyageurs, engagée en 2021, afin de mettre en place une tarification plus représentative de la nature et du niveau des services rendus, d’améliorer la lisibilité et la prévisibilité des facturations des transporteurs et de renforcer les mécanismes d’incitation à la qualité de service, au profit de toutes les entreprises ferroviaires utilisatrices des gares.

Création de l’observatoire de la micromobilité par le ministère des Transports

Le 23 mai dernier, le ministre chargé des Transports, Patrice Vergriete, a annoncé le lancement officiel de l’Observatoire de la micromobilité qui permettra une meilleure connaissance des nouvelles mobilités. Figurant dans le plan national visant à mieux réguler l’usage des trottinettes électriques annoncé le 29 mars 2023, ce nouvel outil a notamment pour vocation de réunir les opérateurs de micromobilité et de publier des connaissances objectives sur l’usage, l’accidentalité et l’impact environnemental des engins de déplacement personnel motorisés (EDPm), qu’ils soient ou non partagés.

L’observatoire sera copiloté par la direction générale des infrastructures et des mobilités (DGITM), le centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), l’agence de la transition écologique (ADEME) et l’Observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR).

L’observatoire a déjà intégré les résultats d’une première étude sur l’usage de la micromobilité et le profil des différents utilisateurs. Aujourd’hui, 2,5 millions de français sont propriétaires d’un EDPm contre 640 000 en 2020 (c’est-à-dire une augmentation de + 290 %) et 59 villes disposent d’un service de trottinettes en libre-service.

Rapport Woerth : Quelles propositions pour les mobilités, les transports et la voirie ?

Par un rapport remis le 30 mai 2024 au Président de la République le député Éric Woerth propose 51 mesures pour renouveler la décentralisation. Quarante ans après le premier mouvement de décentralisation, le rapport dresse un constat, celui de la « fin d’un cycle ».

A l’origine de ce constat, la décentralisation apparait comme un processus de plus en plus technique, devant faire face au « bouleversement écologique », aux « tensions internationales », aux « transitions numériques et démographiques » et aux « attentes des citoyens ». Parmi les difficultés recensées le rapport relève « l’enchevêtrement des compétences », « l’instabilité du financement », « l’inflation normative », la « critique du millefeuille », le « découragement des élus », ou encore le « déclin de la participation électorale ».

En réponse, la mission énumère 51 propositions pour parvenir à « une action publique locale plus efficace », à « plus d’efficacité démocratique », à « une organisation entre collectivités plus respectueuse des pouvoirs de chacun » ou à « un état territorial plus fort, miroir de la décentralisation ». Parmi ces mesures et tout en reconnaissant les « améliorations substantielles » permises par le « transfert d’un certain nombre de compétences aux collectivités territoriales » en matière de « voirie » ou de « trains express régionaux », le rapport propose de renouveler les modalités d’exercice et de financement des compétences mobilités, transport ou encore voirie.

 

I.- SUR « LES MESURES EN FAVEUR D’UNE ACTION PUBLIQUE PLUS EFFICACE »

La mission part d’abord d’un constat, celui que l’enchevêtrement des compétences cause une dilution des responsabilités mettant à mal le fonctionnement de certains services publics.

En réponse, le rapport souhaite clarifier le rôle de chaque échelon et à confier aux collectivités la pleine maîtrise des outils nécessaires à la mise en œuvre de leurs missions. Appliqué à la gestion des routes et transports, la mission propose d’une part, de faire du département l’échelon des réseaux en lui transférant la majorité des routes non concédées et d’autre part, d’affirmer le rôle des régions dans la gestion des infrastructures régionales structurantes (ferroviaire, ports, aéroports).

 

Transférer au Département  la majorité des routes nationales non concédées (proposition n° 5)

Le rapport propose d’abord de transférer à titre obligatoire aux départements la gestion de l’ensemble des routes non-communales, à l’exception des autoroutes non concédées présentant un caractère structurant. Autrement dit, la gestion de la quasi-totalité des routes nationales et autoroutes serait ainsi transférée aux départements.  Pour la mise en œuvre de ce transfert, le rapport préconise :

  • d’évaluer les charges impliquées par le transfert ;
  • d’encourager la mutualisation de services entre départements ;
  • d’ouvrir la possibilité aux départements d’instaurer une « éco-redevance » sur le transport routier de marchandises (voir dans ce sens la proposition 17 visant à reconfigurer le schéma de financement du département grâce à une dotation de solidarité finançant les compétences sociales obligatoires, une nouvelle fiscalité locale avec pouvoir de taux et une fraction de CSG).

 

Affirmer le rôle des régions dans la gestion des infrastructures régionales structurantes (ferroviaires, ports, aéroports) (proposition n° 9)

Le rapport propose d’abord de transférer aux régions la gestion des trains d’équilibres du territoire (TET), également nommés « Intercités » et d’instaurer une coordination des conseils régionaux concernés. Il propose ensuite de transférer aux régions la gestion de certains grands ports maritimes (GPM), du fait de leur rayonnement régional, tels que les ports de Bordeaux et La Rochelle. Enfin, les aéroports départementaux devraient être transférés aux régions, lesquelles seraient également chef de file mobilité pour les aéroports décentralisés.

 

Propositions relatives au versement mobilité (proposition n° 16)

Après avoir relevé la hausse des dépenses et de la dette locale, le rapport préconise de revoir le schéma de financement de l’action des collectivités de sorte que leur soient attribuées les ressources nécessaires à l’exercice de leurs compétences. Sur cette base, la mission propose de rehausser le plafond du versement mobilité affecté aux métropoles, pour les projets de développement de transports en commun (tels que les « RER métropolitains »). Il propose une concertation avec les représentants des entreprises locales.

 

II.- SUR « LES MESURES EN FAVEUR D’UNE ORGANISATION ENTRE COLLECTIVITÉS PLUS RESPECTUEUSE DES POUVOIRS DE CHACUN »

Renforcement de la notion de chef de fil (proposition n° 31)

Le rapport préconise de renforcer la notion de chef de file en permettant à la collectivité investie de ce rôle de définir les modalités de l’action commune. Pour contourner l’obstacle du principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre, la mission propose de réviser la constitution et d’y inscrire la possibilité pour le législateur d’habiliter le chef de file à fixer par voie règlementaire les modalités d’action commune.

Les prérogatives du chef de file seraient ensuite précisées par loi organique, notamment quant à la planification et l’organisation des financements croisés.

La mission propose enfin de mettre en cohérence la liste des chefs de file afin de résoudre les cas où certains chefs de files se recoupent (ce qui est le cas par exemple de la commune chef de file de la mobilité durable, laquelle se recoupe avec la région chef de file des mobilités).

 

Mettre en place une contractualisation obligatoire entre la métropole et le département, et la métropole et la région pour partager les compétences sur le territoire métropolitain. Et prévoir une contractualisation entre la métropole et les EPCI alentours (proposition n° 38)

En ce qui concerne la compétence mobilité, le rapport propose de mettre en place une contractualisation entre la métropole et la région pour partager les compétences sur le territoire métropolitain. La mission propose enfin de créer un mécanisme de contractualisation, entre la métropole et les EPCI alentours, propre à organiser les compétences au-delà de la métropole.

 

Sur la gestion des axes routiers stratégiques en Ile-de-France, (proposition n° 40)

Tel que relevé par la mission, le boulevard périphérique de Paris fait partie des axes stratégiques reliant la capitale et actuellement gérés par l’Etat. Le rapport préconise de nationaliser le boulevard périphérique de Paris.

 

Supprimer la clause générale de compétence de la métropole de Lyon (proposition n° 41)

Le rapport propose de supprimer la clause générale de compétence dont bénéficie la métropole et de redéfinir la répartition de la compétence voirie entre la métropole et les communes.

 

Proposition 43 : créer un syndicat de transports sur le périmètre de la métropole d’Aix-Marseille-Provence

Le rapport propose en dernier lieu, de créer dans le Grand Marseille un syndicat des transports compétent pour exploiter les réseaux de transports, avec faculté pour ce dernier de recourir aux services de la société des grands projets (SGP) pour la réalisation de nouvelles infrastructures.

*

Une nouvelle pierre dans la réflexion sur l’évolution des mobilités en France qui va n’en doutons pas susciter réactions et débats … Reste à savoir ce que l’exécutif et le parlement décideront de retenir de ces propositions, qui ont au moins le mérite de remettre les collectivités au cœur du débat

Julie Ogier et Marion Terraux

Présomption d’urgence et réduction des délais en matière d’autorisation d’urbanisme : Les réticences du Conseil d’Etat

CE, 2 mai 2024, avis n° 408259

Le projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables, émanant du ministre délégué au logement, a été déposé au Sénat le 6 mai 2024. Ce projet, fondé autour de 4 axes (donner de nouveaux outils aux élus locaux pour construire, simplifier les procédures, augmenter les ressources des bailleurs sociaux et faciliter l’accès des Français au logement), comporte des mesures phares en matière d’urbanisme sur lesquels le Conseil d’Etat a émis des réticences dans son avis du 2 mai dernier, en particulier s’agissant des délais de recours contre des autorisations d’urbanisme.

I. Sur la présomption d’urgence à suspendre les décisions de refus de délivrer des autorisations d’urbanisme et les décisions d’opposition à déclaration préalable

L’article 4 du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables prévoit, tout d’abord, la création d’un article L. 600-3-1 au sein du Code de l’urbanisme selon lequel :

« Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite ».

D’une part, cet article s’inscrit dans la continuité de la présomption d’urgence codifiée à l’article L. 600-3 du Code de l’urbanisme, relatif aux référés-suspension formés contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, un permis de construire, un permis d’aménager ou un permis de démolir. Toutefois, contrairement au mécanisme applicable aux décisions d’urbanisme positives, le délai d’introduction de référé-suspension relatif aux décisions d’urbanisme négatives ne semble pas être encadré par le délai de cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort (prévu à l’article R. 600-5 du Code de l’urbanisme).

Autrement dit, et c’est la première critique émise par le Conseil d’Etat dans le cadre de son avis du 2 mai dernier, le dispositif dérogatoire envisagé par le projet de loi aura pour effet de complexifier le traitement des requêtes de référé.

D’autre part, l’objectif poursuivi par l’article 4 du projet de loi, tel qu’exposé dans l’étude d’impact, est de réduire les délais de procédure contentieuse et de faire échec aux recours dilatoires en matière d’urbanisme. Or, il est difficile de comprendre comment la création d’une présomption d’urgence pour les décisions d’urbanisme négatives dans le cadre des référés-suspensions, qui n’est encadrée par aucun délai et qui facilite, au contraire, l’ouverture de requêtes en référé-suspension, pourrait avoir un tel effet.

Ainsi, comme le relève le Conseil d’Etat dans son avis du 2 mai 2024, le dispositif dérogatoire envisagé par le projet de loi aura pour effet de « complexifier le traitement des requêtes de référé sans lien avec l’objectif recherché énoncé par l’étude d’impact ».

II. Sur la réduction des délais de recours contre les décisions les autorisations d’urbanisme et les décisions de non-opposition à déclaration préalable

L’article 4 du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables prévoit, ensuite, la création d’un article L. 600-14 au sein du Code de l’urbanisme selon lequel :

« Le délai d’introduction d’un recours gracieux ou hiérarchique à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir est d’un mois. Le silence gardé pendant plus d’un mois sur ce recours par l’autorité compétente vaut décision de rejet.

Le délai de recours contentieux contre une décision mentionnée à l’alinéa précédent n’est pas prorogé par l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique ».

Ainsi, le projet de loi prévoit d’une part de réduire le délai des recours gracieux ou hiérarchiques formés contre des autorisations d’urbanisme ou des décisions de non-opposition à déclaration préalable à 1 mois. En retour, l’administration ne disposera que d’un délai d’un mois pour émettre une décision sur cette demande.

D’autre part, le projet de loi prévoit que l’introduction d’un recours gracieux ou hiérarchique contre lesdites décisions ne prorogera pas le délai de recours.

Là encore, les dispositions du projet de loi tendant à resserrer les conditions d’exercice et les délais d’instruction du recours administratif contre des décisions de non-opposition à déclaration préalable ou des autorisations d’urbanisme font l’objet d’une vive réticence de la part du Conseil d’Etat. Et pour cause, ces dispositions sont, comme le relève la haute juridiction, « de nature à priver d’intérêt l’exercice du recours gracieux ou hiérarchique et à engager les requérants à porter directement le litige devant le juge administratif, au rebours des efforts engagés dans de très nombreuses matières pour réguler, grâce au recours administratif, le flux de recours contentieux ».

Ainsi, ces dispositifs – qui soulèvent des interrogations quant aux objectifs recherchés en matière de simplification des procédures – auront pour effet d’accroître le nombre de contentieux en matière d’urbanisme réglementaire.

Au surplus, comme le relève le Conseil d’Etat, les mesures envisagées définiront un régime dérogatoire pour l’ensemble des décisions d’urbanisme – excédant donc le sujet du logement concerné par le projet de loi – sans cohérence avec les dispositions par ailleurs applicables, en particulier aux installations classées pour la protection de l’environnement.

Dans ces conditions, le Conseil d’Etat ne retient pas ces dispositions qui accroît le « caractère excessivement instable et dérogatoire des normes applicables à l’ensemble du contentieux du droit de l’urbanisme, au détriment de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité des normes ».

Référé suspension : l’urgence demeure malgré l’état d’avancement important du défrichement

Par une décision en date du 8 avril 2024, n° 469526, le Conseil d’Etat saisi dans le cadre d’une procédure de référé suspension contre un arrêté préfectoral octroyant une dérogation aux interdictions fixées pour la préservation des espèces protégées permettant le défrichement d’une partie de forêt en montagne, a précisé que l’état d’avancement important des travaux de défrichement n’empêche plus de faire droit aux demandes de suspension.

Dans cette affaire, le préfet de la Haute Savoie avait, par un arrêté du 30 mai 2022, délivré à la société des Remontées mécaniques de Megève une dérogation aux dispositions de l’article L. 411-1 du Code de l’environnement (espèces protégées) dans le cadre du projet de restructuration du domaine de Rochebrune, sur le territoire de la commune de Megève (Haute-Savoie).

Le juge des référés du Tribunal administratif de Grenoble, constatant l’état très avancé du défrichement autorisé par l’arrêté litigieux, avait, par une ordonnance du 16 novembre 2022, refusé de faire droit à la demande de suspension sollicitée par l’association Biodiversité sous nos pieds. Cette association a alors formé un pourvoi en cassation contre cette ordonnance.

Après avoir rappelé que les dispositions de l’article L. 411-1 du Code de l’environnement comportent un ensemble d’interdictions visant à assurer la conservation d’espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats, le Conseil d’Etat a rappelé que le 4° du I de l’article L. 411-2 du même Code permet à l’autorité administrative de délivrer des dérogations à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant à :

  • l’absence de solution alternative satisfaisante ;
  • à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;
  • à la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs limitativement énumérés, parmi lesquels figure le fait que le projet réponde, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d’intérêt public majeur.

Pour déterminer, enfin, si une dérogation peut être accordée, le Conseil d’Etat rappelle qu’il appartient à l’autorité administrative de tenir compte de l’ensemble des aspects mentionnés au point précédent, parmi lesquels figurent les atteintes que le projet est susceptible de porter aux espèces protégées, compte tenu, notamment, des mesures d’évitement, réduction et compensation proposées par le pétitionnaire, et de l’état de conservation des espèces concernées.

Cela étant rappelé, après avoir constaté que 90 % des arbres dont la coupe avait été autorisée par arrêté préfectoral avaient déjà été abattus, le Conseil d’Etat a considéré que le seul état d’avancement des travaux de défrichement ne fait pas obstacle à l’urgence à suspendre la décision litigieuse.

Autrement dit, la Haute juridiction met un coût d’arrêt à la jurisprudence de certains tribunaux administratifs qui considéraient que l’important état d’avancement des travaux empêche de constater l’existence d’une urgence à suspendre la décision autorisant des défrichements.

Illégalité du PLU et autorisations d’urbanisme : un contrôle de qualification juridique des faits opéré par le Conseil d’Etat

Le Conseil d’État effectue un contrôle de qualification juridique des faits sur le point de savoir si le vice entachant un PLU doit être regardé comme étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet de construction, au sens de l’article L. 600-12-1 du Code de l’urbanisme.

Pour rappel, aux termes des dispositions de l’article L. 600-12 du Code de l’urbanisme, l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un plan local d’urbanisme (PLU) a pour effet de remettre en vigueur le document d’urbanisme immédiatement antérieur. Et, aux termes des dispositions de l’article L. 600-12-1 du Code de l’urbanisme, l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un PLU est sans incidence sur les décisions relatives à l’utilisation du sol ou à l’occupation des sols délivrées antérieurement à son prononcé, dès lors que cette annulation ou cette déclaration d’illégalité repose sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet.

Il est de jurisprudence constante que les vices de légalité externe sont en principe étrangers aux règles du PLU annulées ou déclarées illégales, sauf s’il est démontré qu’ils ont été de nature à exercer une influence directe sur les règles d’urbanisme applicables à l’autorisation d’urbanisme. A contrario, les vices de légalité interne ne sont pas étrangers sauf s’ils concernent des règles non applicables au projet (CE, 2 octobre 2020, req. n° 436934).

Par sa décision en date du 5 avril 2023 (req. n° 466748), le Conseil d’Etat s’est assuré que la qualification juridique des faits opérée par le Tribunal administratif de Toulouse, retenant que le vice de légalité externe affectant le rapport de présentation du PLUi de Toulouse Métropole (annulé par un jugement du 30 mars 2021 et confirmé par un arrêt du 15 février 2022) n’avait pas exercé d’influence sur les règles applicables au projet de construction litigieux, n’était pas erronée. Autrement dit, le Conseil d’État effectue un contrôle de qualification juridique des faits retenue par les juges du fond au regard des dispositions de l’article L. 600-12-1 du Code de l’urbanisme.

Pas d’application de la jurisprudence Thalamy au permis de construire modificatif

Par un arrêt rendu le 30 avril 2024, le Conseil d’Etat a refusé de donner à l’autorité administrative le pouvoir d’imposer au pétitionnaire qui aurait déposé une demande de permis de construire modificatif en cours de réalisation de ses travaux d’intégrer la demande de régularisation de travaux irréguliers réalisés antérieurement.

En l’espèce, après avoir accordé un permis de construire pour la surélévation et l’extension d’une maison individuelle, le maire a, par la suite, constaté l’existence d’infractions dans l’exécution de ce permis et ordonné l’interruption des travaux. Ces infractions concernaient notamment la réalisation d’une consolidation des murs périphériques de la maison. Afin de régulariser la situation, un permis de construire modificatif réparant les infractions commises a été sollicité et accordé.

A l’occasion du contentieux contre cette décision, le Conseil d’Etat a pu se prononcer sur la nécessité d’autoriser l’opération de consolidation des murs par le biais d’un permis modificatif.

Plus exactement, pour rappel, le juge administratif applique depuis 1986 la jurisprudence Thalamy (CE, 9 juill. 1986, n° 51172). Cette jurisprudence impose, lorsqu’il est envisagé des éléments de constructions nouveaux prenant appui sur une partie d’un bâtiment irrégulière, de régulariser l’existant avant de pouvoir envisager obtenir une autorisation d’urbanisme pour les modifications envisagées.

Cette jurisprudence s’applique lorsque les travaux non-autorisés ont été réalisés et se posait ainsi la question de l’application de cette jurisprudence à l’hypothèse d’un permis de construire modificatif, c’est-à-dire dans le cas où les travaux sont encore en cours.  Le Conseil d’Etat a répondu par la négative à cette question :

« 9. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions [articles L. 480-1, L. 462-1 et L. 462-2 du Code de l’urbanisme] que l’autorité administrative dispose, en cours d’exécution de travaux autorisés par un permis de construire, de la faculté de contrôler le respect de l’autorisation d’urbanisme. A défaut de la mise en œuvre de ces pouvoirs de contrôle ou, s’ils ont été mis en œuvre, du constat d’une irrégularité, le pétitionnaire doit être considéré comme réalisant les travaux en se conformant à l’autorisation délivrée. L’autorité compétente ne peut pas exiger du pétitionnaire qui envisage de modifier son projet en cours d’exécution, que sa demande de permis modificatif porte également sur d’autres travaux, au motif que ceux-ci auraient été ou seraient réalisés sans respecter le permis de construire précédemment obtenu. Il appartiendrait dans ce cas à l’autorité compétente pour délivrer les autorisations de dresser procès-verbal des infractions à la législation sur les permis de construire dont elle aurait connaissance, procès-verbal transmis sans délai au ministère public. En toute hypothèse, l’administration dispose, en vertu des dispositions visées au point 8, du pouvoir de contrôler la conformité une fois les travaux achevés et d’imposer, à ce stade, la mise en conformité ».

En effet, si des travaux irréguliers sont entrepris en cours d’exécution d’une autorisation d’urbanisme, le pétitionnaire dispose toujours du droit soit de se conformer à l’autorisation précédemment obtenue, soit de solliciter une nouvelle autorisation sous la forme d’un permis de construire modificatif. Ainsi, l’autorité administrative ne peut imposer au pétitionnaire de solliciter une nouvelle autorisation d’urbanisme afin de régulariser les travaux irréguliers entrepris alors même que l’exécution de l’autorisation d’urbanisme est encore en cours. Plus exactement, l’autorité administrative sera uniquement en mesure de conduire une procédure administrative (mise en demeure de régulariser sous astreinte) ou judiciaire (voie pénale et mesures de restitution) pour assurer la conformité des constructions au droit de l’urbanisme, comme le rappelle Monsieur le rapporteur public dans ses conclusions sous l’arrêt.

La question est donc tranchée, la jurisprudence Thalamy sera donc limitée à l’hypothèse qu’on lui connait depuis son origine.

Précision sur l’extension de l’urbanisation en continuité dans les communes littorales

Saisi pour avis par le Tribunal administratif de Bastia, le Conseil d’Etat a apporté des précisions sur l’interdiction de l’extension de l’urbanisation en continuité, en particulier l’agrandissement des constructions, dans les communes soumises à la Loi Littoral.

En l’espèce, Mme D. a sollicité un permis de construire en vue de réaliser plusieurs aménagements sur la parcelle comprenant sa maison d’habitation, à savoir la construction d’une terrasse et d’un local technique et l’extension de sa piscine. Sa maison, d’une superficie initiale de 83 mètres carrés, avait déjà fait l’objet, trois ans auparavant, d’une extension consistant en la création de pièces supplémentaires d’une surface de plancher de 22 mètres carrés, d’une piscine de 36 mètres carrés et d’un abri de voiture. Pour refuser d’accorder l’autorisation pour la nouvelle extension, le maire de Porto-Vecchio a appréhendé de façon cumulée les extensions récemment réalisées et les nouveaux aménagements projetés, considérant que le projet était constitutif d’une extension d’urbanisation discontinue prohibée par les dispositions issues de la Loi Littoral.

A l’inverse, la requérante faisait valoir que l’extension devait être appréhendée au regard du dernier état de la construction à la date de sa demande et que, ce faisant, l’extension de l’urbanisation était limitée et en continuité. Cette question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges a donc été portée devant le Conseil d’Etat en application de l’article L. 113-1 du Code de justice administrative. Pour rappel, en droit, les dispositions de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme imposent « l’extension de l’urbanisation en continuité »[1] dans les communes littorales[2] :

« L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants.

Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. […] ».

L’esprit de la règle est d’instituer un dispositif « anti-mitage », le législateur a ainsi entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes littorales. Cela implique que les constructions peuvent être autorisées en continuité avec les zones déjà urbanisées caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu’aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations (CE, 19 octobre 2007, Commune de Lavandou, n° 306074). Deux tempéraments ont toutefois été apportés à cette règle en jurisprudence.

Le premier concerne l’hypothèse de la restauration d’une construction existante répondant aux conditions de l’article L. 111-23 du Code de l’urbanisme (CE, 4 août 2021, M. LD., n° 433761).

Le second concerne le simple agrandissement d’une construction existante, dégagé par la décision M. F. du Conseil d’Etat du 3 avril 2020[3]. Le Conseil d’Etat avait alors jugé que  « [si], en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d’une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions » sans toutefois préciser la notion d’agrandissement.

L’avis contentieux du 30 avril 2024 a pour objectif d’éclaircir cette notion d’agrandissement. Le Conseil d’Etat juge que :

« 2. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral. Toutefois, le simple agrandissement d’une construction existante, c’est-à-dire une extension présentant un caractère limité au regard de sa taille propre, de sa proportion par rapport à la construction et de la nature de la modification apportée, ne peut être regardé comme une extension de l’urbanisation prohibée par ces dispositions.

 Le caractère de l’agrandissement envisagé s’apprécie par comparaison avec l’état de la construction initiale, sans qu’il y ait lieu de tenir compte des éventuels agrandissements intervenus ultérieurement.

    1. S’agissant toutefois des constructions antérieures à la loi du 3 janvier 1986, le caractère de l’agrandissement envisagé s’apprécie par comparaison avec l’état de la construction à la date d’entrée en vigueur de cette loi ».

Ainsi, le Conseil d’Etat estime que l’agrandissement doit être apprécié au regard de sa taille propre (en valeur absolue), de sa proportion par rapport à la construction (en valeur relative) et en fonction de la nature de la modification apportée. Quant à la construction de référence qu’il convient de prendre en considération :

  • Il s’agit de la construction initiale pour les constructions postérieures à la Loi Littoral ;
  • Et de la construction existante à la date d’entrée en vigueur de la Loi Littoral pour les constructions antérieures à cette loi.

Cette solution est conforme à l’esprit de la Loi Littoral : la prise en considération de la construction initiale pour apprécier l’extension en continuité de l’urbanisation permet d’éviter que des agrandissements successifs ne viennent contourner le dispositif « anti-mitage » souhaité. Cela doit permettre d’éviter la possibilité de contourner la règle par des agrandissements successifs. Cela étant, l’appréciation de l’extension limitée et en continuité reste grandement entre les mains des services instructeurs ou auteurs des documents locaux d’urbanisme, puis des juges du fond en cas de contentieux, dans une matière particulièrement casuistique.

 

[1] Cette notion ne doit pas être confondue avec la notion usuelle « d’extension d’une construction existante » en dehors des communes littorale ».

[2] A noter que ce principe s’impose à la fois aux autorisations d’urbanisme et aux documents d’urbanisme (v. par exemple, pour une application à un document d’urbanisme : CAA Marseille, 18 janvier 2021, n°19MA05405).

[3] N° 419139. Voir notre commentaire sur cette décision ici.