La nouvelle version du guide change de méthode

Bientôt 20 ans que l’on attendait une version actualisée du Guide pratique de l’intercommunalité c’est chose faite avec ce nouveau document qui devient le Guide de l’intercommunalité.

La version 2025 marque une rupture de méthode : le guide abandonne une logique encyclopédique, qui avait fait la force de la version 2006, pour adopter une approche opérationnelle et synthétique.

Un cadre législatif et institutionnel transformé

Entre 2006 et 2025, les réformes successives ont redéfini la carte et les compétences intercommunales :

En 2006, le guide faisait état des réformes entreprises par :

– La loi ATR (1992), créant les premières communautés de communes et de villes ;

– La loi Chevènement (1999), simplifiant et renforçant l’intercommunalité en instaurant les communautés d’agglomérations ;

– La loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et parachevant la décentralisation et rationalisant la carte intercommunale.

En 2025, il intègre les mutations profondes de l’intercommunalité initiées par :

– La loi MAPTAM (2014), portant création des métropoles ;

– La loi NOTRe (2015), qui a très fortement réorganisé et consolidé les compétences des EPCI ;

– La loi de finances pour 2010, supprimant la taxe professionnelle et créant la contribution économique territoriale ;

– Les lois Engagement & Proximité (2019) et 3DS (2022), qui tentent d’introduire une logique de différenciation et de souplesse dans la répartition des compétences entre les EPCI et leurs membres.

Le guide 2025 rend compte des multiples évolutions de l’intercommunalité

Structures :

– En 2006, le paysage de l’intercommunalité était foisonnant : syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM), communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, syndicats mixtes fermés et ouverts, agglomérations nouvelles.

– En 2025, l’intercommunalité est rationnalisée entre 4 catégories d’EPCI à fiscalité propre : les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles ; ainsi que trois catégories de syndicats : syndicats de communes, syndicats mixtes dit « fermés » et syndicat mixtes dits « ouverts »

– Un développement spécifique est désormais dédié aux métropoles à statuts particuliers. La métropole du Grand Paris, créée par la loi MAPTAM (2014) fait l’objet d’une présentation détaillée. Le guide explique son articulation complexe avec les établissements publics territoriaux (EPT) et la Région Île-de-France. La métropole d’Aix-Marseille-Provence bénéficie également d’un traitement approfondi, insistant notamment sur la particularité de son organisation interne. En revanche, le guide 2025 fait l’impasse sur la métropole de Lyon (qualifiée par les textes de collectivité territoriale à statut particulier) .

– La version 2025 du guide introduit des développements relatifs aux Pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), des établissements publics constitués par accord entre plusieurs EPCI à fiscalité propre, sur un périmètre « d’un seul tenant et sans enclave » et soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés (article L. 5711-1 du CGCT), sauf dispositions particulières (article L. 5741-1 et suivants du CGCT).

Compétences :

– Alors qu’il existait en 2006 différents types de compétences (obligatoires, optionnelles, facultatives). Depuis la loi 3DS, on distingue désormais les compétences obligatoires des compétences supplémentaires. Surtout, le législateur a renforcé les compétences des EPCI à fiscalité propre
– (développement économique, l’aménagement de l’espace,la gestion des milieux aquatiques,l’eau et l’assainissement sauf pour les CC).

Finances :

– En 2025, la taxe professionnelle a disparu, remplacée par la contribution économique territoriale. Les intercommunalités dépendent en outre d’une fiscalité mixte, reposant notamment sur la péréquation et les dotations.

Les transformations politiques et démocratiques de l’intercommunalité

– Le guide de 2006 exposait la composition politique d’un EPCI, en indiquant la répartition des sièges entre communes et son fonctionnement : l’élection du président et des vice-présidents, les règles de délégation, d’indemnisation et de transparence.

– Celui de 2025 fait état de leur transformation politique, dont l’élection directe des conseillers communautaires depuis 2014, et insiste sur les enjeux de gouvernance locale, de parité, de transparence, et de participation citoyenne (consultations locales, budgets participatifs).

Les abandons notoires de la version 2025

Le guide 2006 était un document très technique, reflet d’une intercommunalité en construction.

La version 2025 écarte plusieurs dimensions devenues obsolètes ou redondantes :

– Disparition des développements relatifs aux structures historiques de l’intercommunalité : districts, SAN, SIVU, SIVOM, agglomérations nouvelles ;

– Retrait des développements procéduraux, notamment relatifs à la création, à la fusion, au retrait, ou à la transformation des EPCI. Ces procédures sont désormais abordées de manière très synthétique ;

– Allègement des développements relatifs à la comptabilité et aux finances publiques locales, renvoyant à d’autres manuels spécialisés de la DGFiP ou de la CNFPT ;

– Suppression de la partie consacrée aux agents intercommunaux, aux transferts de personnel et aux régimes indemnitaires. Ces thèmes sont désormais traités dans le cadre global de la réforme de la fonction publique (loi du 6 août 2019) ;

Notre conseil : ne jeter pas votre Guide de 2006 !

Nouvelles thématiques et orientations stratégiques du guide

Le guide 2025 intègre toutefois de nouveaux enjeux :

– La transition écologique (adoption et suivi du Plan climat-air-énergie territorial (PCAET), mise en œuvre des politiques de mobilité durable, gestion des déchets et de l’économie circulaire, compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) et coordination des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi).

– L’aménagement durable et la sobriété foncière avec l’intégration des objectifs issus des lois Climat et résilience et Zéro Artificialisation Nette.

Le pacte de gouvernance : kesako ?

Instauré par la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique et désormais codifié à l’article L. 5211-11-2 du CGCT, le pacte de gouvernance est un document cadre visant à définir les relations juridiques, financières et de fonctionnement des EPCI à fiscalité propre et leurs communes membres ;

L’objectif poursuivi par ce document est de penser les relations au sein du couple communes – EPCI sur le mandat, en permettant aux communes et aux maires d’intervenir dans la définition, la construction et la réalisation de projets politiques.

Quand faut-il envisager l’élaboration d’un pacte de gouvernance ?

Le pacte de gouvernance doit être défini :

• Après chaque renouvellement des conseils municipaux ;
• En cas de fusion entre EPCI à fiscalité propre ;
• En cas de création d’un EPCI à la suite du partage d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération existante.

Dans chacune de ces hypothèses, le président de l’EPCI à fiscalité propre inscrit à l’ordre du jour du conseil communautaire un débat et une délibération portant sur l’élaboration du pacte de gouvernance

Attention : même si l’adoption d’un pacte de gouvernance est facultative, un débat doit tout de même avoir lieu !

Quelle procédure à suivre pour adopter le pacte de gouvernance ?

La délibération portant sur le débat et l’élaboration du pacte de gouvernance intervient lors de la première réunion de l’EPCI à fiscalité propre suivant le renouvellement des instances intercommunales (soit au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l’élection des maire) ;

Si le conseil communautaire décide d’élaborer un pacte de gouvernance, un délai de 9 mois est prévu pour son adoption.

Attention, le délai court à compter du renouvellement des conseils municipaux, de la fusion d’EPCI ou de la création de l’EPCI.

Au cours de ces 9 mois, les conseils municipaux des communes membres de l’EPCI doivent émettre un avis sur le projet de pacte, dans un délai de deux mois suivant sa transmission.

Concrètement, qu’est-il possible d’intégrer dans le pacte de gouvernance ?

L’article L. 5211-11-2 du CGCT fixe 8 orientations, non exhaustives. Certaines concernent davantage l’organisation et la gestion des compétences au sein de l’EPCI, tandis que d’autres concernent davantage les relations entre exécutifs :

1. Les conditions dans lesquelles sont mises en œuvre les dispositions de l’article L. 5211-57 du CGCT – c’est-à-dire lorsque la décision de l’EPCI ne concerne qu’une seule commune ;
2. Les conditions dans lesquelles le bureau de l’EPCI à fiscalité propre peut proposer de réunir la conférence des maires pour avis sur des sujets d’intérêt communautaire ;
3. Les conditions dans lesquelles l’EPCI peut, par convention, confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs de ses communes membres ;
4. La création de commissions spécialisées associant les maires. Le pacte détermine alors leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions. Le pacte fixe, le cas échéant, les modalités de fonctionnement des commissions chargées d’étudier les questions soumises au conseil communautaire ;
5. La création de conférences territoriales des maires, selon des périmètres géographiques et des périmètres de compétences qu’il détermine. Les conférences territoriales des maires peuvent être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de l’EPCI. Les modalités de fonctionnement des conférences territoriales des maires sont déterminées par le règlement intérieur de l’organe délibérant de l’EPCI ;
6. Les conditions dans lesquelles le président de l’EPCI peut déléguer au maire d’une commune membre l’engagement de certaines dépenses d’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires. Dans ce cas, le pacte fixe également les conditions dans lesquelles le maire dispose d’une autorité fonctionnelle sur les services de l’établissement public, dans le cadre d’une convention de mise à disposition de services ;
7. Les orientations en matière de mutualisation de services entre les services de l’établissement public et ceux des communes membres afin d’assurer une meilleure organisation des services ;
8. Les objectifs à poursuivre en matière d’égale représentation des femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance et des commissions de l’établissement public.

Quelle est la valeur juridique du pacte de gouvernance ?

S’il ne dispose pas d’un caractère contraignant a priori, la doctrine précise que selon son contenu et sous réserve de l’appréciation qui sera portée par les juges du fond, le pacte de gouvernance une fois adopté était susceptible de créer des effets de droit pour les élus (Question écrite n° 00526 de M. Éric Kerrouche (Landes – SER), publiée dans le JO Sénat du 7 juillet 2022, page 3199). Il rejoint, ainsi, la position adoptée par le juge administratif s’agissant des actes appartenant à la catégorie du droit souple (par exemple les chartes) qui, selon les cas, peuvent avoir un caractère normatif et, en ce sens, disposer d’une valeur contraignante (par exemple : CE, 23 octobre 1998, n° 153961) ;

En ce qui concerne les questions de mutualisation ou de délégation de compétence, l’adoption de conventions entre l’EPCI et les communes est indispensable pour permettre la mise en œuvre des intentions identifiées dans le pacte de gouvernance. La création de commissions devrait également faire l’objet d’une inscription dans le règlement intérieur de l’EPCI afin de leur donner une valeur plus contraignante.

Est-il possible de modifier le contenu du pacte de gouvernance ?

Un pacte de gouvernance peut être modifié dans les mêmes conditions que celles de son approbation, en fonction de nouvelles orientations approuvées dans l’exercice des compétences ou dans les modalités de leur mise en œuvre à l’échelle infra communautaire.