Le pacte de gouvernance : kesako ?
Instauré par la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique et désormais codifié à l’article L. 5211-11-2 du CGCT, le pacte de gouvernance est un document cadre visant à définir les relations juridiques, financières et de fonctionnement des EPCI à fiscalité propre et leurs communes membres ;
L’objectif poursuivi par ce document est de penser les relations au sein du couple communes – EPCI sur le mandat, en permettant aux communes et aux maires d’intervenir dans la définition, la construction et la réalisation de projets politiques.
Quand faut-il envisager l’élaboration d’un pacte de gouvernance ?
Le pacte de gouvernance doit être défini :
- Après chaque renouvellement des conseils municipaux ;
- En cas de fusion entre EPCI à fiscalité propre ;
- En cas de création d’un EPCI à la suite du partage d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération existante.
Dans chacune de ces hypothèses, le président de l’EPCI à fiscalité propre inscrit à l’ordre du jour du conseil communautaire un débat et une délibération portant sur l’élaboration du pacte de gouvernance
Attention : même si l’adoption d’un pacte de gouvernance est facultative, un débat doit tout de même avoir lieu !
Quelle procédure à suivre pour adopter le pacte de gouvernance ?
La délibération portant sur le débat et l’élaboration du pacte de gouvernance intervient lors de la première réunion de l’EPCI à fiscalité propre suivant le renouvellement des instances intercommunales (soit au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l’élection des maire) ;
Si le conseil communautaire décide d’élaborer un pacte de gouvernance, un délai de 9 mois est prévu pour son adoption.
Attention, le délai court à compter du renouvellement des conseils municipaux, de la fusion d’EPCI ou de la création de l’EPCI.
Au cours de ces 9 mois, les conseils municipaux des communes membres de l’EPCI doivent émettre un avis sur le projet de pacte, dans un délai de deux mois suivant sa transmission.
Concrètement, qu’est-il possible d’intégrer dans le pacte de gouvernance ?
L’article L. 5211-11-2 du CGCT fixe 8 orientations, non exhaustives. Certaines concernent davantage l’organisation et la gestion des compétences au sein de l’EPCI, tandis que d’autres concernent davantage les relations entre exécutifs :
- Les conditions dans lesquelles sont mises en œuvre les dispositions de l’article L. 5211-57 du CGCT – c’est-à-dire lorsque la décision de l’EPCI ne concerne qu’une seule commune ;
- Les conditions dans lesquelles le bureau de l’EPCI à fiscalité propre peut proposer de réunir la conférence des maires pour avis sur des sujets d’intérêt communautaire ;
- Les conditions dans lesquelles l’EPCI peut, par convention, confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs de ses communes membres ;
- La création de commissions spécialisées associant les maires. Le pacte détermine alors leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions. Le pacte fixe, le cas échéant, les modalités de fonctionnement des commissions chargées d’étudier les questions soumises au conseil communautaire ;
- La création de conférences territoriales des maires, selon des périmètres géographiques et des périmètres de compétences qu’il détermine. Les conférences territoriales des maires peuvent être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de l’EPCI. Les modalités de fonctionnement des conférences territoriales des maires sont déterminées par le règlement intérieur de l’organe délibérant de l’EPCI ;
- Les conditions dans lesquelles le président de l’EPCI peut déléguer au maire d’une commune membre l’engagement de certaines dépenses d’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires. Dans ce cas, le pacte fixe également les conditions dans lesquelles le maire dispose d’une autorité fonctionnelle sur les services de l’établissement public, dans le cadre d’une convention de mise à disposition de services ;
- Les orientations en matière de mutualisation de services entre les services de l’établissement public et ceux des communes membres afin d’assurer une meilleure organisation des services ;
- Les objectifs à poursuivre en matière d’égale représentation des femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance et des commissions de l’établissement public.
Quelle est la valeur juridique du pacte de gouvernance ?
S’il ne dispose pas d’un caractère contraignant a priori, la doctrine précise que selon son contenu et sous réserve de l’appréciation qui sera portée par les juges du fond, le pacte de gouvernance une fois adopté était susceptible de créer des effets de droit pour les élus (Question écrite n° 00526 de M. Éric Kerrouche (Landes – SER), publiée dans le JO Sénat du 7 juillet 2022, page 3199). Il rejoint, ainsi, la position adoptée par le juge administratif s’agissant des actes appartenant à la catégorie du droit souple (par exemple les chartes) qui, selon les cas, peuvent avoir un caractère normatif et, en ce sens, disposer d’une valeur contraignante (par exemple : CE, 23 octobre 1998, n° 153961) ;
En ce qui concerne les questions de mutualisation ou de délégation de compétence, l’adoption de conventions entre l’EPCI et les communes est indispensable pour permettre la mise en œuvre des intentions identifiées dans le pacte de gouvernance. La création de commissions devrait également faire l’objet d’une inscription dans le règlement intérieur de l’EPCI afin de leur donner une valeur plus contraignante.
Est-il possible de modifier le contenu du pacte de gouvernance ?
Un pacte de gouvernance peut être modifié dans les mêmes conditions que celles de son approbation, en fonction de nouvelles orientations approuvées dans l’exercice des compétences ou dans les modalités de leur mise en œuvre à l’échelle infra communautaire.
13/10/2025
Maison des Associations de Solidarité – MAS, 75013 Paris
