La décision du 9 novembre 2021 présentement commentée a été l’occasion pour le Conseil d’État d’affirmer le contrôle qu’exerce le Juge de cassation sur la qualification juridique des faits constitutifs d’un vice du consentement de nature à affecter la validité d’un contrat.

En l’espèce, était en cause l’exécution d’une convention intitulé convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique (ci-après, la « Convention ») conclu entre l’Etat, l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, Réseau Ferré de France et plusieurs collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale, dont la communauté d’agglomération « Côte Basque-Adour », devenu la communauté d’agglomération du « Pays Basque », celle du « Grand Montauban » et celle de « Mont-de-Marsan agglomération » (ci-après, les « Communautés d’agglomération »).

Pour rappel, la ligne à grande vitesse Sud Europe-Atlantique, telle que la définit la n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement est constituée de plusieurs tronçons dont l’un, dénommé « tronçon central », relatif à la liaison Tours-Bordeaux, et des tronçons annexes relatifs aux liaisons entre Bordeaux-Espagne, Bordeaux-Toulouse et Poitiers-Limoges.

Par un contrat conclu le 16 juin 2011, et approuvé par décret du 28 juin 2011, Réseau ferré de France, devenu SNCF Réseau, a concédé à la société LISEA le financement, la conception, la construction, la maintenance et l’exploitation du tronçon central entre Tours et Bordeaux.

La Convention avait pour objet d’assurer le financement de la maintenance et l’exploitation de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud Europe Atlantique entre Tours et Bordeaux, et des raccordements au réseau existant dans le cadre réalisé dans le cadre du contrat de concession conclu entre SNCF Réseau et la société LISEA en mettant à la charge des collectivités signataires des montants de participation appelés par tranches.

Cependant, seul le tronçon central a été réalisé durant la période 2012 à 2017 et les liaisons annexes sont toujours en l’état de projet ce qui a amené les Communautés d’agglomération à suspendre leur financement au titre de la Convention. Par trois jugements du 31 mai 2017, le Tribunal administratif les a condamnées à verser les sommes dues à SNCF Réseau en exécution de ladite convention. Les Communautés d’agglomération ont introduit un pourvoi en cassation contre les arrêts du 10 décembre 2019 par lesquels la Cour administrative d’appel de Paris a rejeté leurs appels dirigés contre ces jugements.

Les Communautés d’agglomération ne contestaient pas que la Convention mettait à leur charge des participations financières mais elles soutenaient que l’application de la Convention devait être écartée aux motifs, d’une part, qu’elles n’étaient pas compétentes pour la conclure et, d’autre part, que leur engagement avait été vicié et était dépourvu de cause.

Ce litige s’inscrivait donc dans la jurisprudence dites « Béziers I » (CE Ass., 28 décembre 2009, Commune de Béziers, n° 304802) puisque l’une des parties au contrat demandait au juge d’en écarter l’application, chose qu’il ne peut faire qu’en présence d’une « irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relative notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement ».

Les Communautés d’agglomération soutenaient tout d’abord qu’elles n’étaient pas compétentes pour conclure la Convention dès lors que la seule circonstance que cette dernière ait des retombées économiques n’en faisait pas une action de développement économique (CE, 4 mai 2012, Fédération de la libre pensée et d’Action sociale du Rhône, n° 336463).

Le Conseil d’État avait précédemment jugé que l’incompétence ne constitue pas un vice d’une particulière gravité de nature à justifier que l’application du contrat soit écartée (CE Sect., 19 avril 2013, CCI d’Angoulême, n° 340093). Cependant, cette jurisprudence était relative à la compétence de l’autorité compétente pour signer le contrat et non la compétence de la personne publique elle-même à conclure une convention dans un domaine donné. Or, dans ses conclusions sous l’arrêt « Béziers I », le Commissaire au gouvernement, Emmanuel Glaser, suggérait qu’il s’agissait là d’un vice d’une particulière gravité justifiant que l’application du contrat soit écartée. Cette solution semble avoir été implicitement retenue par les juridictions du fond et validée par le Conseil d’État puisque la Haute juridiction a contrôlé que les Communautés d’agglomération étaient bien compétentes pour conclure la Convention au lieu de rejeter le moyen au motif que cette irrégularité n’était pas qualifiable d’un vice d’une particulière gravité. Au soutien de cette interprétation, on soulignera que le Conseil d’État n’a pas jugé opportun de préciser, comme le suggérer le Rapporteur public dans ses conclusions sous l’arrêt en cause (P. Ranquet, Ccls sous CE, 9 novembre 2021, Communauté d’agglomération du Pays Basque et a., nos 438388, 438389, 438408 : conclusions disponibles sur le site arianeweb), que les collectivités requérantes ne pouvaient pas, en tout état de cause, utilement invoquer leur propre incompétence.

Appréciant la compétence des Communautés d’agglomération, le Conseil d’État approuve le raisonnement de la Cour administrative d’appel de Paris qui a relevé que « la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA aurait pour effet d’améliorer l’accessibilité de leurs territoires, en particulier depuis Paris, et que le projet en cause était ainsi de nature à renforcer l’attractivité des territoires communautaires et, par suite, à favoriser leur développement économique » et qui en a déduit, à bon droit, que les collectivités étaient compétentes pour conclure la Convention sur le fondement de leur compétence en matière d’action de développement économique. En effet, la jurisprudence « Fédération de la libre pensée et d’Action sociale du Rhône » implique seulement que la simple circonstance qu’un projet puisse avoir une retombée économique, aussi minime soit-elle, ne suffit pas à le qualifier d’action de développement économique. En revanche, il ne saurait s’en déduire qu’un projet emportant uniquement des retombées économiques ne peut pas être qualifié d’action de développement économique. Il convient d’apprécier, au cas par cas, l’importance de ces retombées et leur impact sur l’attractivité économique du territoire des personnes publiques parties au projet.

Les Communautés d’agglomération soutenaient également que leur consentement avait été vicié.

Au soutien de ce moyen elles affirmaient, tout d’abord, qu’elles n’avaient accepté de signer la Convention qu’en considération des engagements pris par RFF et l’État, au titre de divers protocoles d’accords mentionnés à l’article 7 de la Convention, de réaliser les tronçons Bordeaux-Espagne, Bordeaux-Toulouse et Poitiers-Limoges. La participation financière n’étant pas subordonnée à la réalisation de ces tronçons était donc, selon elles, dépourvue de cause. Elles soutenaient, ensuite, que le nombre de signataires pressentis avait été moindre que celui envisagé lors de la négociation à la Convention alors que le consentement dépendait du nombre d’adhérents à celle-ci.

Le Conseil d’État confirme ici qu’il procède à un contrôle de la qualification juridique des faits constitutifs d’un vice du consentement de nature à affecter la validité d’un contrat (CE, 10 juillet 2013, Commune de Vias, n° 362304).

Il commence par relever que la Cour administrative d’appel a justement relevé « qu’il résultait des stipulations de la convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA […] que cet engagement trouvait sa cause dans la réalisation de ce seul tronçon » et que « ni l’article 7 de la convention, ni le protocole d’accord relatif à la branche Bordeaux-Espagne signé sur son fondement, ne subordonnaient l’engagement des collectivités signataires de participer au financement du tronçon central à la réalisation de cette branche » et qu’elle avait pu sans commettre d’erreur de qualification juridique des faits écarter les moyens tirés de l’absence de cause de la convention.

En d’autres termes, les collectivités requérantes se sont bien engagées en connaissance de cause à financer les travaux au regard de la seule obligation de réaliser le tronçon central Tours-Bordeaux laquelle constituait bien la cause de la Convention.

Enfin, le Conseil d’État constate que laCour a, au terme de son appréciation souveraine exempte de dénaturation des conventions, relevé « d’une part, que la signature de la convention par l’ensemble des signataires pressentis n’avait pas constitué un élément déterminant de leur consentement, d’autre part que ni la convention ni le protocole ne comportaient d’engagement à leur égard de réaliser la branche Bordeaux-Espagne ». Il approuve donc qu’elle ait écarté, au regard des constatations précitées, « l’existence d’un vice du consentement », dès lors que les Communautés d’agglomération « n’avaient été induites en erreur ni sur l’étendue des obligations de leurs cocontractants ni sur l’objet de la convention de financement ».