CAA de Nantes, 16 juin 2017, Société GRDF et société ENEDIS, n°^s 16NT01065 et 16NT01066

Dans le passé, des produits aujourd’hui considérés comme dangereux ont pu être utilisés dans les enrobés de la voirie routière, à savoir l’amiante et certains hydrocarbures aromatiques polycycliques (ci-après « HAP »).

S’agissant en particulier de l’amiante, son utilisation est interdite depuis l’entrée en vigueur, le 1^er janvier 1997, du décret n° 96-1133 du 24 décembre 1996 relatif à l’interdiction de l’amiante. Plus précisément, l’article 1^er de ce décret interdit :

• au titre de la protection des travailleurs, la fabrication, la transformation, la vente, l’importation, la mise sur le marché national et la cession à quelque titre que ce soit de toutes variétés de fibres d’amiante, que ces substances soient ou non incorporées dans des matériaux, produits ou dispositifs ;
• au titre de la protection des consommateurs, la fabrication, l’importation, la mise sur le marché national, l’exportation, la détention en vue de la vente, l’offre, la vente et la cession à quelque titre que ce soit de toutes variétés de fibres d’amiante et de tout produit en contenant.

Au vu de ce texte, aucune fibre d’amiante ne devrait entrer dans la composition des enrobés de voirie réalisés postérieurement au 1^er janvier 1997.

Mais se pose la question de la présence d’amiante dans les enrobés de voirie réalisés avant cette interdiction, en particulier entre les années 1970 et 1990, et que l’on retrouve à l’occasion de travaux.

En effet, c’est en creusant et en retournant la voirie que l’on peut excaver des produits nocifs, au contact desquels la santé des travailleurs sur les chantiers est susceptible d’être mise en danger.

Mieux vaut alors anticiper ces découvertes en recherchant, en amont, la présence de ces produits sur la partie de la voirie où seront effectués les futurs travaux.

C’est ainsi qu’un département a prévu, dans son règlement de voirie, de mettre à la charge du donneur d’ordre de travaux effectués sur sa voirie les opérations de recherche d’amiante et d’HAP avant la réalisation desdits travaux, dans l’hypothèse où cette information n’est pas déjà connue par le gestionnaire de la voirie. Le règlement de voirie considéré précise que le donneur d’ordre est le maître d’ouvrage des travaux, c’est-à-dire, selon les cas, les concessionnaires ou propriétaires de réseaux publics ou privés, ou bien le département lui-même.

Deux concessionnaires de réseaux, à savoir les principaux concessionnaires respectivement du réseau public de distribution d’électricité (la société ENEDIS) et du réseau public de distribution de gaz (la société Gaz Réseau Distribution France, « GRDF »), ont chacun formé un recours pour excès de pouvoir contre l’article du règlement de voirie prévoyant cette obligation.

Le Tribunal administratif d’Orléans ayant rejeté ces requêtes par un jugement en date du 27 janvier 2016 (n° 1404619 et 1404620), les concessionnaires requérants ont interjeté appel de ce jugement devant la Cour administrative d’appel de Nantes, qui s’est prononcée par un arrêt en date du 16 juin 2017 (n°^s 16NT01065 et 16NT01066).

La Cour administrative d’appel de Nantes (ci-après « la Cour ») a rejeté les deux requêtes, validant ainsi la mise à la charge du maître d’ouvrage de la recherche de la présence d’amiante et d’HAP dans la voirie sur laquelle il effectue des travaux.

Elle a rejeté le moyen tenant à la violation du Code du travail, en considérant que l’article litigieux du règlement de voirie ne faisait que rappeler la réglementation applicable en matière d’évaluation des risques pour la santé au travail, tant au contact de l’amiante qu’au contact d’autres agents chimiques dangereux tels que les HAP.

La Cour a également rejeté le moyen tiré de la violation de l’interdiction de céder l’amiante, et celui tiré de l’engagement de la responsabilité des maîtres d’ouvrages qui auraient réalisé des travaux avec des matériaux amiantés postérieurement au 1er janvier 1997. En effet, l’article attaqué n’organise pas de cession d’amiante, et le décret du 24 décembre 1996 précité ne prévoit pas un tel régime de responsabilité.

Par ailleurs, la Cour a rejeté le moyen relatif à la violation du principe d’égalité devant les charges publiques entre les occupants du domaine public, en jugeant que les concessionnaires et propriétaires de réseaux de distribution d’énergie ne sont pas placés dans une situation identique à celle des autres occupants de la voirie.

Enfin, on commentera plus la validation de l’article contesté du règlement de voirie au regard du droit des concessionnaires d’occuper le domaine public (I.) et du principe « pollueur-payeur » (II.).

I. Validation du règlement de voirie au regard du droit des concessionnaires de réseaux d’occuper la voirie routière

L’encadrement jurisprudentiel du droit des concessionnaires de réseaux d’occuper la voirie routière

En application de l’article L.113-3 du Code de la voirie routière, les exploitants notamment des réseaux de transport et de distribution d’électricité et de gaz « peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n’est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre ».

Ce droit d’occupation du domaine public s’accompagne, en application de l’article L. 433-3 du Code de l’énergie, du droit d’exécuter « tous travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des ouvrages », sous réserve toutefois que les concessionnaires se conforment « aux conditions du cahier des charges de la concession et des règlements de voirie ».

Et s’agissant du contenu de ces règlements de voirie, la jurisprudence a de longue date consacré le principe selon lequel « les autorités compétentes pour édicter ces règlements peuvent subordonner l’exercice du droit dont il s’agit aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection du domaine public routier dont elles ont la charge et en garantir un usage répondant à sa destination » (Conseil d’Etat, 13 mars 1985, Ministre des transports, n° 42630).

Ainsi, un règlement de voirie peut contenir une disposition encadrant l’exercice du droit d’occuper le domaine public et d’y réaliser des travaux, à la condition que les modalités dudit encadrement se révèlent indispensables pour (i) assurer la protection du domaine public routier et (ii) garantir un usage de ce domaine répondant à sa destination.

Mais il reste qu’il appartient à chaque Juge saisi d’apprécier, au cas par cas, si ces deux conditions sont remplies dans l’espèce qui lui est soumise, et s’il n’est pas in fine porté une atteinte excessive au droit permanent des concessionnaires d’occuper le domaine public.

C’est ce qu’a fait la Cour administrative d’appel de Nantes dans l’arrêt commenté.

Application du principe jurisprudentiel à un règlement de voirie mettant à la charge du maître d’ouvrage la détection de l’amiante et des HAP

La Cour a jugé que l’article du règlement de voirie attaqué ne porte pas une atteinte excessive au droit des sociétés requérantes d’occuper le domaine public routier, au motif que :

• les dispositions de cet article se limitent à mettre à la charge des concessionnaires ou propriétaires de réseaux de distribution d’énergie, lorsque ces derniers effectuent des travaux d’intervention sur les réseaux qu’ils gèrent et que ces travaux affectent la voirie, la réalisation d’un diagnostic de détection de présence d’amiante et d’HAP dans les enrobés devant être déposés puis remplacés au cours de travaux ;
• et qu’une telle exigence, qui répond à la nécessité de garantir que le domaine public routier est utilisé pour un usage répondant à sa destination, ne méconnait pas la portée des règles régissant le domaine public routier départemental.

En revanche, l’article attaqué du règlement de voirie ne peut, selon la Cour, être interprété comme mettant à la charge de ces concessionnaires et propriétaires la réalisation d’un diagnostic de détection de présence d’amiante et d’HAP lorsque le département est maître d’ouvrage, lui-même, de travaux sur la voirie.

La Cour a également écarté le moyen relatif à la méconnaissance, par l’article litigieux du règlement de voirie, du principe « pollueur-payeur » soulevé par les sociétés concessionnaires requérantes.

II. Validation du règlement de voirie au regard du principe « pollueur-payeur »

Absence de violation du principe « pollueur-payeur »

Aux termes de l’article L. 541-2 du Code de l’environnement, qui fonde le principe « pollueur-payeur »,«[t]out producteur ou détenteur de déchets est tenu d’en assurer ou d’en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre. Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu’à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers. Tout producteur ou détenteur de déchets s’assure que la personne à qui il les remet est autorisée à les prendre en charge ».

Cet article dispose donc en particulier que tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d’en assurer ou d’en faire assurer la gestion, laquelle est définie comme la collecte, le transport, la valorisation et l’élimination des déchets et, plus largement, toute activité participant de l’organisation de la prise en charge des déchets depuis leur production jusqu’à leur traitement final.

Selon la Cour, l’article du règlement de voirie attaqué ne méconnait pas ces dispositions dès lors qu’il ne met pas à la charge des propriétaires et concessionnaires de réseaux une obligation de gestion des déchets amiantés, mais seulement une obligation de détecter la présence d’amiante et d’HAP dans la voirie.

Il est vrai que l’article attaqué, intitulé « Détection présence d’amiante et teneur en HAP », ne désigne expressément que le débiteur de l’obligation de recherche de la présence de ces produits.

En outre, en pratique, il semble que dans le cas où des enrobés de voirie contiendraient de l’amiante et/ou des HAP, la pollution qui résulterait de cette présence ne pourrait être effectivement générée qu’au moment de la réalisation de travaux sur la voirie, puisque ces produits, s’ils existent, sont enfermés dans les enrobés.

Il restera donc par la suite à déterminer qui a la charge, le cas échéant, du traitement de l’amiante et des HAP qui auraient été détectés dans la voirie.

De la détection de l’amiante à son traitement

A cet égard, un jugement du Tribunal administratif de Lyon ouvre une réflexion sur la possibilité d’insérer une obligation de traitement des déchets issus du sol dans un règlement de voirie.

Saisi de la légalité d’un règlement de voirie qui mettait à la charge de l’intervenant sur la voirie la gestion des déblais issus de l’excavation du sol, lorsqu’à l’occasion d’une fouille réalisée sous sa maîtrise d’ouvrage, cet intervenant découvrait des sols pollués chimiquement ou biologiquement, le Juge a qualifié cet intervenant de « créateur de déchets » (Tribunal administratif de Lyon, 26 avril 2016, Société Orange, n° 1207771).

Et le Juge d’en conclure que la disposition du règlement de voirie prévoyant que cet intervenant  supporte les frais de dépollution des déblais qui constituent des déchets ne méconnait pas le principe « pollueur-payeur », dès lors que c’est bien, finalement, le pollueur qui a la charge de la dépollution.

 

S’agissant en tout état de cause de la « simple » mise à la charge des occupants de la voirie routière, en leur qualité de maîtres d’ouvrages de travaux, de la réalisation d’un diagnostic de détection d’amiante et d’HAP, la Cour administrative d’appel de Nantes a, pour la première fois à notre connaissance, validé par un arrêt classé « C+ » ici commenté, l’insertion d’une telle obligation dans un règlement de voirie départemental. 

Marie-Hélène Pachen-Lefèvre
Astrid Layrisse