L’ordonnance du 3 août 2016 et le décret du 11 août 2016 relatifs à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes ont été préparés en application du I-2° de l’article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité, et l’égalité des chances économiques, dite loi « Macron I ».
Attendus, ces deux textes ont vocation à préciser, compléter et actualiser les règles en matière d’évaluation environnementale pour pallier les différentes difficultés existantes en la matière, et notamment celles qui découlent de l’absence de coordination des procédures d’urbanisme avec les autorisations environnementales et les diverses procédures relevant du Code de l’environnement.
Précisément, l’ordonnance et son décret d’application ont pour objet d’améliorer l’articulation, d’une part, entre les évaluations environnementales de projets différents et, d’autre part, entre les évaluations environnementales des projets et des plans et programmes, puis d’assurer la conformité de ces règles au droit de l’Union européenne en transposant la directive 2011/92/UE relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement telle que modifiée par la directive 2014/52/UE.
A toutes fins utiles, relevons que les procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement ont été modifiées par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016.
Quelques points méritent une attention particulière.
1. La définition bienvenue de plusieurs notions
Si ces textes œuvrent à la rationalisation des règles relatives à l’évaluation environnementale, ils présentent l’avantage de définir différentes notions et, précisément, la notion de projet, celle de « plan et programme », la notion d’évaluation environnementale, mais également celles de maître d’ouvrage.
La notion de projet remplace celle de « programme de travaux », permettant d’évaluer ses incidences sur l’environnement de manière globale par procédure comme cela se pratiquait (article L.122-1-III).
Le projet est entendu largement par ces nouvelles dispositions qui le définissent comme « la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol. Lorsqu’un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrage, afin que ses incidences sur l’environnement soient évaluées dans leur globalité ».
La notion de « plans et programmes » se voit définie par l’article L. 122-4, I, du Code de l‘environnement comme « les plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu’ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l’Union européenne ».
La notion d’évaluation environnementale est ensuite définie selon qu’il s’agit d’un « projet » ou d’un plan ou programme.
- Pour les projets, elle « est un processus constitué de l’élaboration par le maître d’ouvrage d’un rapport sur l’environnement, dénommé ci-après « étude d’impact », de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage ».
- Pour les plans et programmes, « l’évaluation environnementale » est « un processus constitué de l’élaboration d’un rapport sur les incidences environnementales, la réalisation de consultations, la prise en compte de ce rapport et de ces consultations lors de la prise de décision par l’autorité qui adopte ou qui approuve le plan ou programme, ainsi que la publication d’informations sur la décision, conformément aux articles L.122-6 et suivants».
Le Code de l’environnement définit encore les notions de « maître d’ouvrage », « d’autorisation » et « d’autorité compétente » en procédant à un changement terminologique puisque la référence à « l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement » est remplacée par celle de « l’autorité environnementale » dans toutes les dispositions législatives en vigueur.
2. Une meilleure articulation des évaluations environnementales
L’innovation majeure des textes ici examinés est la création d’une nouvelle section 3 au Chapitre II du titre II du Livre 1er du Code de l’environnement intitulée : « Procédures communes et coordonnées d’évaluation environnementale ».
Ces nouvelles dispositions ont pour finalité de permettre la coordination des évaluations environnementales afin d’éviter leur répétition lorsqu’elle est inutile, mais également de raccourcir les délais et de diminuer les coûts.
i. Deux procédures doivent ainsi être distinguées : les procédures « communes » et les procédures « coordonnées ».
D’une part, la procédure sera dite « commune » lorsqu’elle porte en même temps sur le projet et le plan/programme. D’autre part, elle sera dite « coordonnée » lorsque l’évaluation environnementale réalisée au titre du plan ou du programme pourra être réutilisée par le maître d’ouvrage pour son projet.
- ii. Cette rationalisation des procédures trouve un prolongement dans le nouvel article L.122-14 relatif au projet nécessitant la mise en compatibilité d’un document de planification.
Dans ce cas, une évaluation environnementale commune pourra être réalisée pour un projet subordonné à déclaration d’utilité publique ou déclaration de projet impliquant, soit la mise en compatibilité d’un document d’urbanisme, soit la modification d’un plan ou programme également soumis à évaluation environnementale, lorsque l’étude d’impact du projet contient l’ensemble des éléments mentionnés à l’article R. 122-20.
iii. Enfin, l’article R.122-27 prévoit la possibilité de réaliser une évaluation environnementale unique pour plusieurs projets lorsque ces derniers font l’objet d’une procédure d’autorisation concomitante.
Cette possibilité ne sera en revanche offerte qu’à la condition que l’étude d’impact contienne tous les éléments imposés au titre de l’ensemble des projets.
3. Le contenu de l’étude d’impact des travaux et les modalités de mise à disposition
i. Le contenu de l’étude d’impact est précisé.
ii. Surtout, les modalités de mise à disposition de l’étude d’impact sont améliorées. L’ordonnance prévoit ainsi que les maîtres d’ouvrage, tenus de produire une étude d’impact, la mettent à disposition du public par voie électronique au plus tard au moment de l’ouverture de l’enquête publique ou de la participation du public par voie électronique.
4. Le maintien de la distinction entre évaluation environnementale systématique et évaluation environnementale au cas par cas
Les textes maintiennent la distinction entre l’évaluation environnementale dite « systématique » et celle dite « au pas cas » pour les projets comme pour les plans et programmes.
i. Pour les « projets », le nouveau tableau annexé à l’article R.122-2 du Code de l’environnement assure une bonne transposition de la directive en déterminant 48 rubriques qui reprennent les annexes I et II de la directive. Cette modification du tableau privilégie une entrée par « projet » tout en mettant un terme à l’entrée par « procédure ».
Comme le relevait le Rapport Vernier, cette entrée « par procédure » n’était guère logique car « un projet doit nécessiter une étude d’impact en raison de ses caractéristiques et de son impact potentiel sur le milieu naturel et non pas seulement au regard de son régime administratif. Or cette situation entraîne, lorsque plusieurs autorisations sont nécessaires pour un même projet, la production à plusieurs reprises de l’étude d’impact complétée, si nécessaire, au regard de chaque autorisation concernée ».
Ainsi, en matière de travaux, ouvrages, aménagements ruraux et urbains, les anciennes rubriques 33°, 34°, 36, 37°, faisant référence soit au projet, soit à une procédure d’urbanisme en distinguant l’hypothèse où le document d’urbanisme avait fait l’objet ou non d’une évaluation environnementale, est désormais remplacée par une seule et unique rubrique : la n° 39 qui s’intitule « Travaux, construction, et opérations d’aménagement y compris ceux donnant lieu à un permis d’aménager, un permis de construire, ou à une procédure de zone d’aménagement concerté ».
La combinaison de critères de surface de plancher et de superficie du terrain d’assiette permet de déterminer les projets soumis tantôt à une évaluation préalable, tantôt à un examen au cas par cas.
La rubrique n° 39 précise que « les composantes d’un projet donnant lieu à un permis d’aménager, un permis de construire, ou à une procédure de zone d’aménagement concerté ne sont pas concernées par la présente rubrique si le projet dont elles font partie fait l’objet d’une étude d’impact ou en a été dispensé à l’issue d’un examen au cas par cas ».
Enfin les dispositions de l’article L.122-1-1-III et R.122-8-II du Code de l’environnement précisent que lorsque la réalisation d’un projet est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations, ses incidences sur l’environnement sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation. Pour ce faire, le Code de l’urbanisme est modifié afin que l’étude d’impact actualisée puisse être insérée dans le dossier de demande d’un permis de construire ou d’aménager (Article R. 431-16-b ; R. 441-5-2° ; R. 443-5-2° du Code de l’urbanisme).
ii. Pour les « plans et programmes », l’article R. 122-17 du Code de l’environnement modifié par les textes énumère les plans et programmes soumis « systématiquement » à l’évaluation environnementale et ceux pouvant l’être au « cas par cas ».
Egalement, les textes instituent une « clause de rattrapage » qui permet au Ministre de l’environnement de soumettre à une évaluation environnementale, pour une durée d’un an, un plan ou un programme non prévu à l’article R. 122-17 mais qui relève pourtant du champ de l’évaluation environnementale au regard de l’article L. 122-4 du Code de l’environnement.
5. Les difficultés suscitées par l’entrée en vigueur de l’ordonnance et du décret
Si ces mesures de simplification et de rationalisation sont opportunes, il reste que l’entrée en vigueur de cette réforme risque de soulever quelques difficultés.
L’Ordonnance entrera en vigueur de manière différée, selon qu’il s’agit d’un « plan ou programme » ou d’un « projet ».
Ainsi, elle est entrée en vigueur au 1er septembre 2016 pour les plans et les programmes pour lesquels l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique ou l’avis de mise en disposition du public est publié à compter du 1er septembre 2016.
Pour les projets, l’entrée en vigueur de ces dispositions dépend de leur nature :
- à compter du 1er janvier 2017 pour ceux relevant d’un examen au cas par cas ;
- à compter du 16 mai 2017 pour les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale systématique ;
- à compter du 1er février 2017 pour les projets pour lesquels l’autorité compétente est le maître d’ouvrage.
Relevons enfin que, pour complexifier encore les choses, le décret d’application de ces dispositions prévoit une entrée en vigueur immédiate (sauf pour la mesure relative à la numérisation).
Morgan BUNEL et Valentine TESSIER