Les principales mesures visant à réparer les atteintes à l’environnement dans la loi biodiversité : la réparation du préjudice écologique et la compensation des atteintes à la biodiversité

Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

Le 16 mai 2013, le Sénat avait adopté à l’unanimité la proposition de loi de Bruno Retailleau visant à inscrire dans le Code civil le principe de la réparation du préjudice écologique. Les débats parlementaires relatifs à l’adoption de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 dite loi biodiversité, ont été l’occasion d’introduire ces dispositions pour consacrer ce principe dans le droit national (I).  Cette loi insère également de nouvelles dispositions définissant les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité qu’il convient également d’évoquer plus brièvement (II).

1.  La réparation du préjudice environnemental

Genèse du préjudice écologique

A la suite de la fameuse affaire « Erika » qui a donné lieu à l’arrêt de la Cour de cassation du 25 septembre 2012, et qui  a constitué l’embryon de la responsabilité environnementale, le législateur est intervenu en intégrant dans le Code de l’environnement, par la loi du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale, le principe du pollueur-payeur. Ce régime présente néanmoins des limites dès lors, notamment, qu’il vise les dommages plus spécifiquement causés à l’environnement par l’activité d’un exploitant, c’est-à-dire toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle effectivement, à titre professionnel, une activité économique lucrative ou non lucrative (article L. 160-1 C. env.). Le régime mis en place exclut en outre expressément un certain nombre de personnes susceptibles de se voir déclarer responsables au titre de cette responsabilité (article R. 162-1 C. env). Par ailleurs, les actions ne peuvent concerner les dommages dont le fait générateur est intervenu avant le 30 avril 2007 ou lorsque ce fait générateur résulte d’une activité ayant définitivement cessé depuis 2007.

Quel préjudice ?

Le nouveau régime de responsabilité introduit par la loi biodiversité du 8 août 2016 permet d’élargir les hypothèses de réparation dès lors que celle-ci est due à l’occasion de toute atteinte portée à l’environnement.

L’article 1246 du Code civil vise ainsi « toute personne responsable d’un préjudice écologique » à qui il impose de le réparer. Plus précisément, devient réparable au titre de ce nouveau régime toute « atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement ». Par-là, le législateur reconnait pour la première fois à l’environnement lui-même, un droit à réparation.

Au cours des débats parlementaires, le Sénat a soumis l’idée, en deuxième lecture, de prévoir la réparation d’un dommage « anormal ». Cette notion avait pour but de distinguer le régime spécifique du préjudice écologique du régime général de la réparation des dommages causés par les choses dont on a la garde (article 1384 C. civ.) sur le fondement duquel la responsabilité de personnes physiques ayant causé un dommage environnemental à d’autres personnes physiques, a déjà été reconnue. Le terme d’ « anormal » n’a toutefois pas été retenu, le législateur ayant préféré la notion de dommage « non négligeable », moins restrictive et directement tirée de l’arrêt « Erika ».

La loi précise encore que constituent également un préjudice réparable les dépenses exposées pour prévenir la réalisation imminente d’un dommage, pour éviter son aggravation ou pour en réduire les conséquences.

Quelles personnes susceptibles de porter l’action ?

 L’action en réparation est ouverte « à toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que l’Etat, l’Agence française pour la biodiversité, les collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, ainsi que les établissements publics et les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d’introduction de l’instance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l’environnement ». La liste ici énumérée a pour vocation, d’après les débats parlementaires, à « guider » le Juge pour définir quelles pourraient être les personnes ayant qualité et intérêt à agir.

Elle semble néanmoins limiter l’action des associations non agrées qui ne seraient pas crées depuis au moins cinq ans à la date d’introduction de l’instance. Les personnes publiques semblent quant à elles justifier automatiquement d’un intérêt et d’une qualité pour agir.

La loi prévoit encore la portée de ces nouvelles dispositions en les rendant applicables à la réparation des préjudices dont le fait générateur est antérieur au 1er octobre 2016. Elles ne s’appliquent pas, en revanche, aux préjudices ayant donné lieu à une action en justice introduite avant cette date.

Quelle réparation ?

Le préjudice écologique se répare en priorité par nature. Là-dessus, le principe est resté le même depuis la proposition de loi adoptée en 2013. La réparation financière n’intervient qu’en cas d’impossibilité de droit ou de fait ou d’insuffisance des mesures de réparation, sur décision du Juge, et doit être affectée à la réparation de l’environnement, au demandeur ou, si celui-ci ne peut prendre les mesures utiles à cette fin, à l’Etat.

L’article 1249 du Code civil précise en revanche que « l’évaluation du préjudice tient compte, le cas échéant, des mesures de réparation déjà intervenues » en particulier celles qui ont été mises en œuvre sur le fondement des dispositions du Code de l’environnement régissant la prévention et la réparation de certains dommages causés à l’environnement (art. 160-1 précité notamment). Les actions sont prescrites par dix ans (contre trente dans la proposition de loi initiale) à compter du jour où le titulaire de l’action a connu ou aurait dû connaître la manifestation du préjudice écologique.

2. La compensation des atteintes à la biodiversité

Outre la réparation du préjudice écologique, la loi biodiversité introduit de nouvelles dispositions dans le Code de l’environnement visant à prévoir les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité (articles L. 163-1 et suivants C. env.).

Quelles mesures ?

Pour définir les mesures de compensation en cause, l’article L. 163-1 du Code de l’environnement renvoie aux dispositions de l’article L. 110-1 du même Code qui pose le principe de l’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable.

Ce principe implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées.

Il doit viser un objectif d’absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité.

L’article précise alors que les mesures en cause, rendues obligatoires par un texte législatif ou réglementaire, ont pour vocation à compenser les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d’un projet de travaux ou d’ouvrage ou par la réalisation d’activités ou l’exécution d’un plan, d’un schéma, d’un programme ou d’un autre document de planification.

Quelle portée ?

Les mesures à mettre en œuvre visent un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité et doivent poursuivre une obligation de résultat. Elles ne peuvent ainsi pas se substituer aux mesures d’évitement et de réduction. Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, le texte prévoit expressément que ce projet n’est pas autorisé en l’état.

Quelles modalités de mise en œuvre ?

Les personnes soumises à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité y satisfont soit directement, soit en confiant, par contrat, la réalisation de ces mesures à un « opérateur de compensation », c’est-à-dire « une personne publique ou privée chargée, par une personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité, de les mettre en œuvre pour le compte de cette personne et de les coordonner à long terme ».

La mise en œuvre de ces mesures peut être effectuée par des opérations de restauration ou de développement d’éléments de biodiversité, dénommées « sites naturels de compensation ».

Quelles sanctions ?

 En cas de non respect des obligations imposées par les mesures de compensation par la personne qui y est soumise, l’autorité administrative compétente peut, après mise en demeure, procéder d’office, en lieu et place de cette personne et aux frais de celle-ci, à l’exécution des mesures prescrites, en confiant la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation ou en procédant à l’acquisition d’unités de compensation dans le cadre d’un site naturel de compensation dont les caractéristiques, définies dans son agrément, correspondent aux caractéristiques des mesures prescrites.

Clémence du ROSTU
Avocat à la cour

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