Prestations d’aide sociale départementales : Quelle marge d’appréciation pour les départements dans la définition des conditions d’attribution des prestations ?

Deux arrêts du Conseil d’Etat en date du 29 mai 2019[1] ont permis de revenir sur la marge d’appréciation dont disposent les départements dans la définition des conditions d’attribution et des montants des prestations d’aide sociale dont ils ont la charge dans le règlement départemental.

1 – La compétence du département pour attribuer des aides sociales

Il résulte de l’article L. 111-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) que « toute personne résidant en France bénéficie, si elle remplit les conditions légales d’attribution, des formes de l’aide sociale ». L’aide sociale est un système de solidarité nationale destiné à toute personne confrontée à des difficultés d’ordre social et matériel, de dépendance ou de handicap.

Ainsi que cela est aujourd’hui inscrit de manière légale au sein des articles L. 121-1 et L. 121-3 du CASF, le département est la collectivité territoriale pivot de l’aide sociale. Chaque département est ainsi chargé de mettre en application l’aide sociale sur son territoire, conformément aux textes législatifs et réglementaires en vigueur.

Il convient toutefois de différencier les prestations d’aide sociale légales – obligatoires – des prestations extra-légales, créées par le département de sa propre initiative.

Au titre des aides sociales légales l’on compte les aides sociales accordées aux personnes en situation de handicap (la prestation de compensation du handicap par exemple), celles attribuées aux personnes âgées (l’allocation personnalisée d’autonomie par exemple) ou encore aux personnes en difficulté (le revenu de solidarité active par exemple).

Les départements – comme les communes ou les centres intercommunaux d’action sociale, autres collectivités compétentes en matière d’aide sociale – peuvent aussi mettre en place des aides extralégales, aussi appelées aides facultatives. Elles consistent en des prestations à caractère social, éducatif, préventif qui répondent à des besoins spécifiques (prise en charge de frais de cantine par exemple). Elles sont ponctuelles ou forfaitaires. Leurs conditions d’attribution dépendront de la collectivité et du règlement qu’elle a adopté et sont souvent soumises à conditions de ressources.

A côté des conditions d’attribution fixées par la loi, l’article L. 111-4 du CASF prévoit en effet que pour les aides sociales relevant de la compétence du département, ce sont les dispositions du règlement départemental d’aide sociale qui régissent les conditions d’attributions. Cela vaut autant pour l’aide sociale dite obligatoire que pour les aides sociales facultatives.

En application de l’article L. 121-3 du CASF, le conseil départemental adopte ainsi un règlement départemental d’aide sociale qui va définir les règles selon lesquelles il accordera les prestations d’aide sociale relevant de sa compétence. Dans ce cadre l’article L. 121-4 du CASF précise qu’il peut notamment décider d’assouplir les conditions d’attribution et ainsi définir des exigences et montants plus favorables que ceux prévus par la règlementation pour les prestations d’aides sociales dont il a la charge. Il doit dans ce cas assumer les impacts financiers de ces décisions.

La question se pose alors de savoir ce que permet exactement le règlement départemental d’aide sociale.

2 – La portée limitée du règlement départemental d’aide sociale

Alors même qu’il revient au conseil départemental de fixer les conditions d’attribution des aides sociales départementales dans le cadre de l’édiction de son règlement départemental, il dispose à cet égard d’une marge de manœuvre limitée. En effet, s’il ne respecte pas les instructions qui seront ci-après détaillées, il pourra voir sa décision refusant d’accorder une aide sociale annulée, voire son règlement départemental sanctionné d’illégalité par le juge administratif.

Il convient de différencier trois cas pour lesquels la marge de manœuvre dont bénéficie le département pour l’établissement dans son règlement départemental d’aides sociales varie.

  • Lorsque les conditions d’attribution ou les montants des prestations sont déterminées par les lois et les décrets

Tout d’abord, le règlement départemental ne peut édicter que des conditions plus favorables dans le cas où les conditions d’attributions ou les montants des prestations sont déterminées par les lois et les décrets qui les régissent. Ainsi, un département ne peut refuser une prestation d’aide sociale en invoquant seulement une condition énoncée au règlement départemental. Le conseil départemental ne peut donc délibérer que dans un sens plus favorable, excluant par là-même l’ajout de critères ou de conditions supplémentaires d’accès. De la même manière, il ne peut définir des montants de prestations plus faibles que ceux prévus par la loi ou les décrets.

Cette règle n’est pas nouvelle puisque le Conseil d’Etat avait déjà pu se prononcer en ce sens antérieurement[2].

C’est ainsi que le règlement départemental d’aide sociale ne peut prévoir que l’aide à domicile ou financière prévue aux articles L. 222-2 et 222-3 du CASF dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance soit limitée à un certain montant par ménage et à un nombre maximum de renouvellement au cours d’une certaine période, alors même que ces articles n’entendent pas restreindre la durée de cette aide aux familles concernées[3].

  • Lorsque les conditions d’attributions ou les montants des prestations ne sont pas « précisément fixés»

Dans ce cas, le règlement départemental peut préciser les critères au vu desquels il doit être procédé à l’évaluation de la situation. En revanche, il ne peut pas fixer de condition nouvelle conduisant à écarter par principe du bénéfice des prestations des personnes qui entrent dans le camp des dispositions législatives applicables.

A titre d’illustration, le Conseil d’Etat a considéré qu’un département ne pouvait refuser la conclusion d’un « contrat jeune majeur », aide contractuelle, en se fondant sur une disposition du règlement départemental d’aide sociale qui imposait, pour la signature d’un tel contrat, que le jeune ait bénéficié d’une prise en charge par l’aide sociale à l’enfance au cours de sa minorité pendant un an au moins. Ainsi, même si la durée de la prise en charge antérieure par le service de l’aide sociale à l’enfance est un des critères, d’après la Haute juridiction administrative, sur lesquels le département peut légalement se fonder pour accorder la prise en charge d’un jeune majeur, il n’était pas possible de durcir ce critère en prévoyant une condition relative à une prise en charge antérieure d’un an minimum, et cela sans procéder à l’évaluation de sa situation. En effet, selon les juges, il résulte des termes de l’article L. 222-5 du CASF que le Président du département dispose d’un large pouvoir d’appréciation.

Le Président du conseil départemental ne pouvait légalement refuser cette prise en charge au seul motif et sans procéder à l’évaluation de sa situation qu’il ne remplissait pas la condition fixée par le règlement d’aide sociale du département.

Notons par ailleurs, qu’il n’est pas toujours évident de savoir si les contours d’une prestation sont précisément fixés par la loi et le règlement.

  • Lorsque le département a créé des prestations d’aide sociale

Le département a, in fine, seulement une véritable marge d’appréciation pour les prestations qu’il créées de sa propre initiative, sans qu’aucun texte ni principe textuel ne le prévoit ni ne lui impose.

En effet, en vertu du principe de libre administration des collectivités, le conseil départemental définit librement les critères d’attribution des aides qu’il a décidées de créer. Cependant, il doit les inscrire formellement dans le règlement départemental d’aide sociale, les prestations d’action sociale facultative ne pouvant en effet résulter de simples délibérations prises par la collectivité départementale.

Force est d’ailleurs de constater que contrairement aux dispositifs d’aide sociale obligatoire, l’aide sociale facultative n’occasionne pas de contentieux de masse. Ces litiges relèvent principalement du recours d’excès de pouvoir et le contrôle du juge sur les décisions de refus d’octroi d’aide sociale facultative demeure limité à l’erreur manifeste d’appréciation.

 

Au final, si le règlement départemental d’aide social est un outil de régulation de l’aide sociale, ce dernier reste d’une importance qui ne doit pas être surestimée, consistant surtout en des lignes directrices pour les départements. Il permet aux départements de fixer des critères et priorités dans l’octroi des aides sociales, mais ne doit pas permettre au département d’abandonner l’examen particulier de la situation du demandeur.

 

[1] CE, 29 mai 2019, req. n° 417406 et 417467

[2] CE, 4 novembre 1994, req. n° 100354

[3] CE, 29 mai 2019, req. n° 417406

Par Olivier Metzger et Esther Doulain

 

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