Présentation et état des lieux du PLUi après la loi ALUR : entre consécration et désaveu (1ère partie)

Le caractère automatique ou non du transfert de la compétence « Plan Local d’Urbanisme (PLU) » aux communautés d’agglomération et de communes a donné lieu à de multiples versions du texte. Finalement, l’article 136 de la loi ALUR (1) prévoit que les communautés deviendront compétentes en matière de PLU à l’issue d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi.

Cependant, ce transfert n’aura pas lieu si trois mois avant l’expiration de ce délai de trois ans, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s’y opposent. Si certains y ont vu un désaveu du Plan Local d’Urbanisme Intercommunal (PLUi), il n’en demeure pas moins qu’il existe une ambition de consacrer le PLUi comme le nouveau document de planification stratégique.

C’est ce choix de l’échelon communautaire comme échelon stratégique de la planification urbaine qui fera tout d’abord l’objet de la présente étude (I). En outre, le nouveau régime se caractérise par le mécanisme de transfert automatique de la compétence en matière de PLU aux communautés d’agglomération et de communes (II.), lequel a toutefois été assorti d’un certain nombre de garanties accordées aux communes membres, telles que, notamment, leur association plus étroite à l’élaboration du PLUi (III.).

I/ Pourquoi l’échelon intercommunal ?

Après la loi Grenelle II qui a promu l’idée du PLUi comme devant être la règle, et le PLU communal l’exception (I.1), la loi ALUR a entendu généraliser le PLUi. L’idée qui préside à ce transfert réside dans le choix de l’échelon intercommunal comme l’échelon le plus pertinent pour la planification urbaine et l’aménagement du territoire ; elle résulte également de retours d’expérience satisfaisants (I.2).

I.1. Etat des lieux avant l’entrée en vigueur de la loi ALUR

Prenant acte des dynamiques territoriales qui s’inscrivent de plus en plus à l’échelle supracommunale, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a consolidé l’approche intercommunale en promouvant le PLU communautaire.

Pour autant, le législateur a opté pour l’incitation et non pour l’obligation de transférer la compétence PLU aux communautés d’agglomération et de communes (2).

Par conséquent, et il s’agit là des chiffres mis en exergue dans l’étude d’impact relative à la loi ALUR, seules 14 communautés d’agglomération et 175 communautés de communes exercent actuellement la compétence PLU communautaire (soit respectivement seulement 7 % et 8 % de chaque catégorie de communautés).

Cet état des lieux permet de mieux comprendre pourquoi le législateur a souhaité voir la compétence PLU automatiquement transférée à compter d’un certain délai afin que les communes, n’ayant pas joué le jeu jusqu’à maintenant, ne disposent plus que d’une faible échappatoire pour conserver cette compétence.

I.2. Les objectifs poursuivis par la loi ALUR et les retours d’expérience

La question qui s’est posée pendant les débats autour de l’adoption de la loi ALUR est celle de l’échelon territorial le plus adapté pour concevoir la planification des territoires.

Selon l’étude d’impact du projet de loi en date du 25 juin 2013, les problématiques de développement durable concernant l’énergie ou le climat peuvent être traitées de manière plus aisée à l’échelle intercommunale, et ce d’autant plus que les lois Grenelle I et II ont créé de nouvelles exigences en termes environnementaux.

D’une part, le transfert de la compétence PLU prévu par la loi ALUR intervient afin d’assurer une meilleure cohérence des problématiques d’urbanisme, d’habitats, de déplacements et d’environnement.

La finalité de ce transfert réside également dans une gestion plus économe de l’espace et la mise en œuvre d’une réflexion commune sur la distribution des équipements, des services, sur les équilibres territoriaux entre les espaces denses de développement et les espaces non urbanisés.

D’autre part, l’objectif poursuivi est également la création d’un « esprit communautaire » ainsi que le développement de liens de solidarité.

Enfin, l’un des derniers arguments avancés en faveur du PLUi consiste dans la mutualisation des ressources en ingénierie et des moyens financiers.

Du reste, en pratique, les retours d’expérience désormais nombreux des élus qui se sont engagés dans la démarche d’un PLU intercommunal sont positifs (3), l’accent étant mis sur le saut qualitatif des documents produits à l’échelon intercommunal et la mutualisation des moyens financiers.

Par ailleurs, cette promotion du PLUi va de pair avec l’achèvement de la carte intercommunale (4) posé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales contraignant les communes à adhérer à une intercommunalité à fiscalité propre.

Ces retours d’expérience positifs ont constitué un argument de poids dans la promotion du PLUi, mais n’ont pour autant pas évité les questionnements sur la réalité de cette promotion, eu égard à l’instauration de cette minorité de blocage tant commentée.

II/ Présentation du mécanisme de transfert de la compétence en matière de PLU aux EPCI

II.1. Un transfert automatique

La loi ALUR procède à l’extension d’un dispositif d’ores et déjà applicable aux communautés urbaines (5) et aux métropoles (6), et modifie par son article 136 certaines dispositions du Code général des collectivités territoriales.

Les communautés de communes (7) et les communautés d’agglomération (8) deviendront ainsi compétentes de plein droit en matière de PLU, le lendemain de l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi ALUR, soit le 27 mars 2017.

II.2. La très controversée possibilité de blocage des communes membres

Cette automaticité a toutefois été mise à mal lors des débats législatifs, puisqu’il est possible pour une minorité de blocage de s’opposer au transfert de la compétence du PLU à la communauté ; celle-ci, pour faire obstacle à l’exercice de la compétence en matière de PLU par les EPCI, devra être composée d’au minimum 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population.

Plusieurs situations doivent être distinguées.

Tout d’abord, avant le 27 mars 2017, les communes membres des communautés d’agglomération et des communautés de communes peuvent leur transférer la compétence en matière de PLU dans les conditions prévues à l’article L. 5211-17 du Code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement public de coopération intercommunale (9).

Ensuite, dans un délai de trois mois précédant le 27 mars 2017, les communes disposent de la faculté de s’opposer au transfert de plein droit de la compétence en matière de PLU. Il semblerait, bien que le texte ne le prévoie pas expressément, que les communes devront s’opposer à ce transfert par délibération du conseil municipal. Précisons ici qu’en pratique, afin de vérifier si la minorité de blocage est atteinte (10), il pourrait en outre apparaître opportun que les conseils des communautés, après l’expiration de ce délai de trois ans, viennent constater par délibération si le transfert de compétences a ou non été opéré.

Par ailleurs, à compter du 27 mars 2017, les dispositions de l’article L. 5211-17 du Code général des collectivités territoriales ne seront plus applicables au transfert de compétences en matière de PLU.

En effet, dans une telle hypothèse, si la communauté de communes ou la communauté d’agglomération n’était pas devenue compétente en matière de PLU, l’organe délibérant de l’EPCI pourra à tout moment se prononcer par un vote sur le transfert de cette compétence à la communauté. S’il devait se prononcer en faveur de ce transfert, la compétence sera transférée à la communauté, sauf si la minorité de blocage évoquée précédemment devait s’y opposer dans les trois mois suivant ce vote.

Enfin, la loi ALUR prévoit que si, après le 27 mars 2017, la communauté de communes ou la communauté d’agglomération n’était pas devenue compétente en matière de PLU, elle le deviendra de plein droit le premier jour de l’année suivant l’élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, soit le 1er janvier 2021 (11). Les communes pourraient néanmoins continuer de s’opposer à ce transfert, dans un délai de trois mois précédant cette échéance.

III. Des communes mieux associées à l’élaboration et au suivi des PLUi

III.1. De la concertation à la collaboration

Le législateur affiche la volonté d’accorder des garanties plus importantes aux communes lors de l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal.

A cet égard, et alors qu’auparavant, le Plan local d’urbanisme devait être élaboré en « concertation » avec les communes membres de l’EPCI, cette procédure doit désormais être conduite en « collaboration » avec ces collectivités.

Dans un premier temps, le Président devra prendre l’initiative de rassembler l’ensemble des maires des communes membres, dans le cadre d’une « conférence intercommunale », tendant à définir les modalités de cette collaboration.

Dans un second temps, il appartiendra à l’organe délibérant de l’EPCI d’arrêter les modalités de cette collaboration, sur la base des éléments définis lors de la conférence intercommunale.

On peut ici supposer que la délibération arrêtant les modalités de collaboration de l’EPCI avec les communes devra intervenir suffisamment en amont de la procédure ; il pourrait même être opportun qu’elle soit prise avant que ne soit prescrite l’élaboration du PLUi ou, à tout le moins, concomitamment avec cette décision (12).

III.2. Possibilité pour les communes d’être à l’initiative des plans de secteur

Les PLUi pouvaient déjà comprendre des plans de secteur (13), afin de définir des règles d’urbanisme spécifiques aux territoires concernés.

La loi ALUR renforce ce dispositif en prévoyant que les communes peuvent désormais demander à être couvertes par un plan de secteur ; dans une telle hypothèse, un débat devra être organisé au sein de l’organe délibérant de l’EPCI afin que celui-ci délibère sur l’opportunité d’élaborer ce plan.

Les communes ont ainsi leur mot à dire – même si elles ne prennent pas la décision finale – quant à la forme que doit revêtir le PLUi. Il pourrait toutefois apparaître difficile pour un EPCI – juridiquement comme politiquement – de refuser d’accéder à une telle demande, alors que l’élaboration de plans de secteurs permet d’associer plus étroitement les communes.

La mise en place de plans de secteurs ne doit pas pour autant remettre en cause l’objectif des PLUi qui tend à l’organisation et à la mise en œuvre d’un projet à l’échelle intercommunale ; les PLUi ne sauraient constituer qu’une superposition de plans de secteurs et doivent partager le même rapport de présentation et PADD (14).

III.3. Tenue d’un débat sur la politique locale en matière d’urbanisme

Lorsque c’est un EPCI qui dispose de la compétence en matière de plan local d’urbanisme et toujours dans le souci d’associer de façon plus étroite les communes, la loi ALUR prévoit qu’un débat soit organisé par son organe délibérant au moins une fois par an, portant sur la politique locale de l’urbanisme.

Ces nouvelles dispositions devraient ainsi permettre aux communes d’être assurées de la mise à l’ordre du jour du conseil communautaire des questions relatives aux règles d’urbanisme applicables sur leur territoire, et il pourra à cet égard être discuté de la nécessité de faire évoluer le PLU.

III.4. La clause de sauvegarde est maintenue

La clause de sauvegarde prévoyant que, lorsqu’une commune émet un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe délibérant doit délibérer à nouveau sur ces dispositions, est maintenue.

Alors que la loi Grenelle II prévoyait que l’organe délibérant arrête le projet de PLUi « à la majorité des deux tiers de ses membres », désormais, celui-ci doit se prononcer à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, afin d’éviter tout blocage qui pourrait être lié à l’absence des conseillers communautaires.

Céline LHERMINIER, avocat à la cour

(1) Notons ici que la loi a été définitivement promulguée le 24 mars 2014 sous le n° 2014-366 et publiée au Journal Officiel en date du 26 mars 2014

(2) Seules les communautés urbaines et les métropoles détiennent de plein droit la compétence en matière de PLU

(3) Voir en ce sens les pages 10 et suivantes du Rapport du Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable de juillet 2013

(4) En dehors de la petite couronne parisienne

(5) CGCT, art. L. 5215-20

(6) CGCT, art. L. 5217-2

(7) Qu’il s’agisse des communautés de communes relevant des dispositions de l’article L. 5214-16 du CGCT, ou de celles, éligibles à la dotation d’intercommunalité, et dont le régime est fixé par l’article L. 5214-23-1 du CGCT

(8) CGCT, art. L. 5216-5

(9) Conformément aux dispositions de l’article L.5211-5, II du CGCT, cet accord doit notamment être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population

(10) Il aurait en effet pu être opportun qu’un système analogue à celui fixé par l’article L. 5211-17 du CGCT, prévoyant que le transfert de compétences soit prononcé par arrêté préfectoral, soit ainsi prévu par la loi ALUR.

(11) cf. article L. 227 du Code électoral et nouvel article L. 273-3 du même code, tel que résultant de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral. Cette échéance pourrait être différente si la durée du mandat des conseillers municipaux et communautaires devait être modifiée

(12) Voir sur ce point, Yves Malfilâtre, Thierry Ménager, Pierre Narring, Le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) intégrateur, assurer la réussite d’une réforme essentielle, Rapport n° 008802-01, Conseil général de l’environnement et du développement durable, juill. 2013, p.27.

(13) Etant précisé que ce dernier doit préciser les orientations d’aménagement et de programmation ainsi que le règlement spécifiques à ce secteur.

(14) Voir notamment sur ce point, Doc. Sénat n° 552, 9 juill. 2009, p. 68.

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