La Loi du 20 décembre 2014 portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit : vers une nouvelle complexification de la norme en droit de l’urbanisme

Par une décision en date du 16 décembre 1999, le Conseil constitutionnel a reconnu l’existence d’un objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la Loi (1). S’ajoutant à l’exigence de clarté législative déduite de l’article 34 de la Constitution, cet objectif est immédiatement apparu comme une mesure de sauvegarde de l’Etat de droit, tant il était déjà besoin de se prémunir contre l’arbitraire.
Il découle directement du principe d’égalité des citoyens devant la Loi, le Conseil constitutionnel considérant en effet que ce principe ne serait pas effectif si les citoyens ne disposaient pas d’une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile (2).

La reconnaissance de cet objectif a-t-il permis de garantir une plus grande clarté de la Loi ?

En 2007, un auteur s’interrogeait encore dans les Cahiers du Conseil constitutionnel : « La loi décline-t-elle ? ». Il relevait alors que nombreux étaient « les auteurs enclins à discerner sa déliquescence : un « désordre normatif », une « pathologie de la loi », une « crise de la loi », une « loi malade » » (3).

Aujourd’hui, malgré les toujours plus nombreuses « lois de simplification », le constat apparaît toujours valable et ce, de manière encore plus évidente en matière de droit de l’urbanisme.

La loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives en a été récemment une nouvelle démonstration.

Dans le prolongement de la loi ALUR du 24 mars 2014, de l’ordonnance du 17 juillet 2014 relative à la procédure intégrée pour l’immobilier d’entreprise ou encore de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014  d’avenir pour l’agriculture, le Code de l’urbanisme s’est à nouveau vu modifié par cette Loi, improprement intitulée de simplification.

Passons en revue les mesures les plus importantes.

I. De nouvelles Ordonnances à prévoir pour favoriser le développement de la construction

En premier lieu, l’article 12 de la loi du 20 décembre 2014 prévoit une mesure désormais habituelle en matière de droit de l’urbanisme : l’autorisation du Gouvernement à prendre certaines dispositions de simplification par voie d’Ordonnance.

En l’occurrence, le gouvernement pourra prendre par cette voie toutes les mesures afin « de favoriser le développement de projets de construction ou d’aménagement situés en entrée de ville ou dans des zones à dominante commerciale ». Autrement dit, de nouvelles règles dérogatoires en matière de hauteur et de gabarit seront ainsi créées par ce biais.

Plusieurs conditions sont néanmoins posées à la création de ces mesures.

La première tient à la nécessité que ces zones bénéficient de conditions de desserte « par les transports publics réguliers » permettant un tel accroissement de population.

La seconde tient à l’objet de l’opération qui devra répondre à un objectif de mixité fonctionnelle.

Enfin, le texte précise que l’intégration de ces nouvelles règles dérogatoires dans le Plan local d’urbanisme devra être effectuée selon une procédure de modification simplifiée du document d’urbanisme – autrement dit, sans organisation d’une enquête publique.

Cette première mesure de simplification ne manquera hélas pas d’obscurcir encore la compréhension de la règle.

II. Une nouvelle exception à l’organisation d’une enquête publique pour les permis de construire ou d’aménager

En deuxième lieu, la loi du 20 décembre 2014 ajoute une nouvelle exception à l’organisation d’une enquête publique pour les opérations devant comporter une étude d’impact en application de l’article L. 122-1 du Code de l’environnement.

Précisément, il est désormais prévu que ne seront pas soumises à enquête publique « les demandes de permis de construire et de permis d’aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement donnant lieu à la réalisation d’une étude d’impact après un examen au cas par cas effectué par l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement ».

Pour ces opérations, les dossiers de demande de permis ne seront donc plus soumis à enquête publique mais uniquement à une procédure de mise à disposition du public, selon les modalités fixées par les dispositions du II et du III de l’article L. 120-1-1 du même Code.

III. De nouvelles règles dérogatoires en matière de stationnement

En troisième lieu, l’une des mesures les plus polémiques du Chapitre consacré à l’urbanisme de la loi du 20 décembre 2014 concerne les obligations fixées par les documents d’urbanisme en matière de stationnement.

Initialement, l’article 7 du projet de loi prévoyait que le Gouvernement puisse prendre des mesures sur cette problématique par voie d’Ordonnance, « afin de faciliter la réalisation des opérations d’aménagement et de construction (…) 3° En limitant le nombre de places de stationnement que les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu peuvent imposer, pour certaines catégories de logement ou d’hébergement, en fonction de leur accessibilité par les transports publics réguliers et en tenant compte de la qualité de leur desserte ».

En définitive, l’article 12 de la loi du 20 décembre 2014 a directement procédé à la réécriture des dispositions de l’article L. 123-1-13 du Code de l’urbanisme.

Trois nouveautés ressortent ainsi de ces dispositions modifiées.

De première part, l’impossibilité d’exiger plus d’une place de stationnement (qui existait déjà pour les logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’Etat) s’impose désormais également pour les établissements assurant l’hébergement des personnes âgées dépendantes et pour les résidences universitaires.
Pour ces deux catégories, il est toutefois renvoyé à un décret qui devra « préciser comment est défini un logement dans le cas de ces établissements collectifs » (Travaux Parlementaires) (4).

De deuxième part, est créée l’impossibilité d’exiger plus d’une place de stationnement par logement pour toutes les autres catégories de logement situées à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport public ou de transport collectif en site propre, lorsque la qualité de la desserte le permet.

Cette impossibilité s’applique « nonobstant toute dispositions du plan local d’urbanisme ».

De troisième part, le dernier alinéa de l’article L. 123-1-13 ajoute qu’un PLU peut n’exiger aucune place de stationnement pour les trois types de logements mentionnés ci-dessus. A l’instar de la disposition précédente, dès lors qu’il n’est pas renvoyé à un décret d’application, ce dernier alinéa est également d’application immédiate.
 
Ces nouvelles dispositions s’imposent ainsi désormais à toutes les demandes d’autorisation d’occuper le sol.

En revanche, elles feront sans nul doute l’objet d’interprétations diverses, notamment sur le point de savoir si la qualité de la desserte du quartier permet que ne soit exigée qu’une place de stationnement par logement.

Sur ce point, les Collectivités compétentes devront donc prendre le plus grand soin en modifiant leur document d’urbanisme afin de prévoir précisément des orientations d’aménagement et de programmation adaptant la délimitation des périmètres où s’appliquera un tel plafonnement de stationnement à proximité des transports publics.

Néanmoins, en l’absence d’adaptation, ces dispositions pourront se voir appliquer directement dans le cadre de l’instruction des demandes de permis de construire.

L’arrêté portant délivrance du permis pourra alors indiquer, eu égard à la proximité de l’offre en transports publics, que le projet n’est soumis qu’à l’obligation de créer une place de stationnement par logement créé, en application des nouvelles dispositions de l’article L. 123-1-13 du Code de l’urbanisme.

Ces dispositions ne manqueront pas d’être critiquées par les Collectivités qui connaissent des difficultés de stationnement sur leur territoire.

IV. Nouveaux délais fixés pour prendre en compte l’hypothèse du PLUI

En quatrième lieu, l’article 13 de la loi modifie encore les délais qui avaient été fixés à la fois pour l’élaboration des Plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI), pour la caducité des plans d’occupation des sols (POS), ou encore pour la mise en compatibilité des PLU avec les SCOT. Ces nouveaux délais ont pour but de prendre en compte l’hypothèse dans laquelle l’EPCI compétent aurait engagé une procédure d’élaboration d’un tel PLUI.

A cet égard, il n’est pas inutile de rappeler que la loi portant engagement national pour l’environnement (5) avait prévu que, passé le délai de trois ans à compter de sa publication, les plans locaux d’urbanisme des Communes membres d’un Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent ne pourront faire l’objet d’une modification remettant en cause leur économie générale que dans le cadre de l’approbation d’un PLUI.

La loi du 20 décembre 2014 modifie à nouveau ces délais. Ainsi, il est désormais prévu que, lorsqu’un EPCI compétent en la matière engage une procédure d’élaboration d’un PLUI avant le 31 décembre 2015, les délais susmentionnés ne s’appliquent pas aux PLU applicables sur son territoire.

L’hypothèse dans laquelle l’EPCI compétent aura engagé une procédure d’élaboration d’un tel PLUI avant le 31 décembre 2015 permettra également les deux exceptions suivantes :

– d’éviter la caducité d’un POS ;
– d’échapper à l’obligation de mettre un PLU en compatibilité avec le SCOT dans un délai d’un an.

Une condition est néanmoins posée pour que s’appliquent ces nouvelles exceptions : celle tenant à ce que le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ait lieu avant le 27 mars 2017 et que ledit PLUI soit approuvé au plus tard le 31 décembre 2019. 

V. Renforcement de la compétence des EPCI en matière de documents d’urbanisme

En cinquième lieu, enfin, la loi ALUR avait précisé que, lorsqu’une Commune membre d’une Communauté de communes ou d’une Communauté d’agglomération avait engagé une procédure d’élaboration ou d’évolution de son PLU avant le transfert de la compétence en matière de documents d’urbanisme à l’EPCI, ce dernier pouvait décider « en accord avec cette Commune » de poursuivre sur son périmètre initial ladite procédure.

L’article 14 de la loi du 20 décembre 2014 abroge cette disposition et créé un nouvel alinéa II bis à l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme, aux termes duquel, dans un tel cas, l’EPCI pourra décider d’achever la procédure d’élaboration ou d’évolution du document d’urbanisme « le cas échéant après accord de la Commune concernée ».

L’ajout de l’expression « le cas échéant », laquelle prête systématiquement à confusion (6), sera sans nul doute là encore source d’interprétations divergentes en l’absence de toute précision. Il convient désormais d’espérer que ces dispositions soient précisées pour permettre de connaître les conditions de l’accord préalable des Communes.

Conclusion

Il résulte de tout ce qui précède que la loi du 20 décembre 2014 a à nouveau introduit dans le Code de l’urbanisme des règles dérogatoires au droit commun.

Le Code de l’urbanisme contient désormais tellement de possibilités dérogatoires de construction qu’il apparaît parfois délicat de retrouver la règle initiale. 

En réalité, à force de modifications par petites touches prétendument simplificatrices, le droit de l’urbanisme est peu à peu devenu difficilement compréhensible, à l’inverse même de l’objectif d’intelligibilité du droit.

Et il semblerait que la loi du 20 décembre 2014 ne soit pas la dernière …

Valentine TESSIER, Avocat à la Cour

1/ Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.
2/ Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
3/ Alexandre FLÜCKIGER, « le principe de clarté de la loi ou l’ambigüité d’un idéal » – Cahiers du Conseil constitutionnel n° 21 Dossier : La normativité, janvier 2007
4/ http://www.senat.fr/amendements/commissions/2013-2014/771/Amdt_COM-48.html
5/ Article 19, V. de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.
6/ Sachant que, selon le Guide de légistique, cette locution signifie que la règle énoncée ne trouvera à s’appliquer que si certaines conditions ou circonstances sont réunies.

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