Loi de finances pour 2019 : les mesures à portée environnementale

Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019

La loi de finances (LFI) pour 2019 (loi n° 2018-1317) a été adoptée le 28 décembre 2018 et publiée le 30 décembre suivant. Elle comporte plusieurs dispositions à portée environnementale parmi lesquelles on distinguera en particulier celles relatives à la qualité de l’air (I), celles concernant la collecte et le traitement des déchets (II), celles portant sur la biodiversité (III), ainsi que des mesures en matière d’écologie et de biodiversité (IV). Sans développer l’ensemble des mesures adoptées, il convient de présenter celles qui nous paraissent les plus impactantes pour les collectivités publiques.

I/ Les mesures fiscales relatives à la qualité de l’air

Un certain nombre de dispositions vise à réduire la pollution atmosphérique.  

1/ En premier lieu, dans le but de réduire l’impact du transport routier, la loi adopte des mesures visant à développer le covoiturage ainsi que les aides à certains salariés pour le paiement de leur carburant et la recharge de leurs véhicules électriques.

En effet, en application de l’article L. 3261-2 du Code du travail, les frais de transport des salariés qui utilisent leur véhicule personnel pour se rendre au travail peuvent être en partie pris en charge par l’employeur. De telles aides sont également versées par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Or l’article 81 du Code général des impôts (CGI), qui liste les dépenses non fiscalisées, modifié par l’article 3 de la LFI, prévoit désormais qu’en l’absence de prise en charge des frais précités par l’employeur, les aides versées par les collectivités sont défiscalisées. Plus précisément, cette défiscalisation concerne, d’une part, des aides prenant en charge une partie des frais de carburant ou d’alimentation de véhicules électriques engagés par les salariés situés à une distance d’au moins 30 kilomètres de leur lieu de travail. D’autre part, sont également défiscalisées les aides visant à couvrir une partie des frais d’un conducteur en covoiturage quelle que soit la distance, mais dans la limite de 240 € par an.

2/ En deuxième lieu, mesure très médiatisée et contestée, le gel de la hausse de la taxe carbone au sein de la taxe intérieure de consommation (TICPE) est finalement avancé au 1er janvier 2019 au lieu du 1er janvier 2020 (article 64 LFI modifiant l’article 265 du Code des douanes).

3/ En troisième lieu, une nouvelle taxe sur les hydrofluorocarbones est créée. Cette taxe, définie par le nouvel article 302 bis F du CGI concerne plus précisément les substances, ou des mélanges contenant l’une de ces substances, énumérées dans la section 1 de l’annexe I du règlement (UE) n° 517/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux gaz à effet de serre fluorés. Elle sera applicable à compter du 1er janvier 2021 et sera due par les personnes qui réalisent la première livraison des substances selon un tarif fixé par tonne équivalent CO2.

II/ Les mesures fiscales relatives à la collecte et au traitement des déchets

Plusieurs mesures de la LFI pour 2019 s’inscrivent dans la perspective d’une meilleure gestion de la collecte et du traitement des déchets.

1/ D’abord, plusieurs dispositions légales relatives à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) sont modifiées afin de favoriser l’instauration par les collectivités territoriales de la tarification incitative de TEOM, dénommée TEOMi.

En effet, sur ce point, on rappellera que les collectivités territoriales et leurs groupements qui assurent, conformément à l’article L. 2224-13 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), la collecte et le traitement des déchets ménagers, peuvent instituer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères prévue à l’article 1520 du CGI. Cette taxe doit couvrir une partie de leurs dépenses liées à ce service public. La collectivité peut, par ailleurs, ajouter à cette TEOM une part incitative qui est alors « assise sur la quantité et éventuellement la nature des déchets produits, exprimée en volume, en poids et en nombre d’enlèvements » (article 1522 bis du CGI).

Pour encourager l’application de cette part incitative, l’article 23 de la LFI modifie l’article 1636 B undecies du CGI qui prévoit désormais que pour la première année d’application de TEOMi, le produit de celle-ci peut excéder celui de la TEOM appliquée l’année précédente, dans une limite de 10%. De plus, les dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention de déchets ménagers sont désormais expressément incluses dans le champ des dépenses financées par la TEOM (article 1520 du CGI tel que modifié par l’article 23 de la LFI). La baisse temporaire à 2% (au lieu de 3,6%) des frais de gestion perçus par l’Etat pour le recouvrement de la TEOMi devrait, enfin, également permettre aux collectivités d’absorber l’éventuel surcoût engendré par la mise en place du dispositif (article 1641 I A h du CGI tel que modifié par l’article 23 I 3° de la LFI), ainsi que l’indique le Ministère de la Transition écologique et solidaire (Dossier de presse, Projet de loi de finances 2019, Présentation du budget du MTES, sept. 2018).

2/ En deuxième lieu, la composante « déchet » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est renforcée. En effet, l’article 24 de la LFI modifie le régime de la TGAP « déchets » afin de favoriser le recyclage de ces derniers par les collectivités territoriales.

A cette fin, la loi prévoit une hausse générale des tarifs de la taxe plus importante que ce qui était jusqu’alors prévu par l’article 266 nonies du Code des douanes, à partir de 2021 et jusqu’en 2025 dans le but « d’assurer que le coût du recyclage soit inférieur à celui des autres modalités de traitement des déchets » (Rapport n°1302 fait au nom de la Commission des finances, Tome II, Assemblée Nationale, 11 octobre 2018. A compter du 1er janvier 2026, « les tarifs seront relevés, chaque année, dans une proportion égale au taux de croissance de l’indice des prix à la consommation hors tabac de l’avant-dernière année » (article 266 nonies 1 bis du Code des douanes).

Les collectivités d’outre-mer se voient, quant à elles, appliquer des tarifs différents de ceux en vigueur en métropole (article 266 nonies 1 A i alinéa 1 du Code des douanes). Elles bénéficient également d’une nouvelle exonération pour « les réceptions des déchets utilisés pour produire de l’électricité distribuée par le réseau dans ces territoires lorsqu’elles sont réalisées dans les conditions prévues au IV de l’article 266 sexies » (article 266 nonies 1 A i alinéa 2 du Code des douanes).

Enfin, le régime des exonérations et exemptions est modifié. La taxe est ainsi de nouveau applicable à la réception de matériaux ou de déchets inertes, ainsi qu’aux quantités de déchets de produits hydrocarbures prévus à l’article 265 3° alinéa 2 du Code des douanes (article 24 LFI abrogeant le III de l’article 266 sexies du Code des douanes).

Plusieurs catégories de réception de déchets bénéficient par ailleurs d’une nouvelle exonération. Ainsi, on peut citer, à titre d’exemple, l’application d’exonérations :

  • « Aux réceptions de déchets qui ne se décomposent pas, ne brûlent pas et ne produisent aucune autre réaction physique ou chimique, ne sont pas biodégradables et ne détériorent pas d’autres matières avec lesquelles ils entrent en contact, d’une manière susceptible d’entraîner une pollution de l’environnement ou de nuire à la santé humaine » (article 266 sexies 1 undecies) ;
  • « Aux réceptions de déchet dont la valorisation matière est interdite ou dont l’élimination est prescrite » (article 266 sexies 1 duodecies) ;
  • « Aux réceptions de déchets en provenance d’un dépôt non autorisé de déchets abandonnés dont les producteurs ne peuvent être identifiés et que la collectivité territoriale chargée de la collecte et du traitement des déchets des ménages n’a pas la capacité technique de prendre en charge. L’impossibilité d’identifier les producteurs et l’incapacité technique de prise en charge des déchets sont constatées, dans des conditions précisées par décret, par arrêté préfectoral, pour une durée ne pouvant excéder trois mois, le cas échéant, renouvelable une fois » (article 266 sexies 1 terdecies) ;
  • « Aux installations exclusivement utilisées pour les déchets que l’exploitant produit » (article 266 sexies 1 quaterdecies).

L’arrêté du 31 décembre 2018 pris pour l’application des articles 266 sexies et 266 nonies du Code des douanes, apporte par ailleurs une précision essentielle s’agissant de l’exonération fixée à l’article 266 sexies point II 1 duodecies, puisqu’elle n’est applicable qu’aux déchets listés à l’article 2 dudit arrêté qui remplissent par ailleurs les deux conditions suivantes : 

  • « les déchets sont réceptionnés dans une installation de stockage de déchets autorisée en application du titre Ier du livre V du Code de l’environnement pour ladite réception, ou sont transférés vers une telle installation située dans un autre Etat ;
  • les déchets sont issus d’une collecte séparée ou d’un tri et n’ont pas été intentionnellement mélangés avec d’autres déchets ne relevant pas de la liste de l’article 2 du présent arrêté ».

Enfin, l’exemption en matière de déchets contenant de l’amiante est élargie puisque qu’elle s’applique désormais  « aux réceptions de déchets de matériaux de construction et d’isolation contenant de l’amiante et aux déchets d’équipement de protection individuelle et de moyens de protection collective pollués par des fibres d’amiante » (article 266 sexies 1 ter), alors qu’elle était auparavant restreinte « aux déchets d’amiante liés à des matériaux de construction inertes ayant conservé leur intégrité (amiante-ciment) ».

3/ On notera également qu’à compter du 1er janvier 2021, un taux réduit de TVA de 5,5% sera applicable aux prestations de collecte séparée, de collecte en déchetterie, de tri et de valorisation matière des déchets des ménages et des autres déchets que les collectivités mentionnées à l’article L. 2224-13 du CGCT peuvent collecter et traiter. Les prestations qui ne seront pas mentionnées à l’article 278-0 bis du CGI, relatif aux produits et opération soumis au taux de 5,5% de TVA, tel que modifié par l’article 190 de LFI, resteront quant à elles soumises au taux réduit de 10% (article 279 h du CGI).

4/ Enfin, les communes et intercommunalités peuvent, sur délibération du conseil municipal, instaurer une taxe de balayage. La LFI transforme cette taxe dans un objectif d’amélioration de sa gestion. Ainsi, pour les communes ayant institué à la fois la taxe de balayage et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), ces deux taxes sont fusionnées. Il en est de même pour les dépenses directes et indirectes financées par ces deux taxes (article 191 de la LFI modifiant l’article L. 2333-97 et L. 2313-1 du CGCT).

III/ les mesures relatives aux risques naturels et à l’eau

1/ Il faut relever en premier lieu un changement dans le fonctionnement du Fonds de prévention des risques naturels, dit « Fonds Barnier ». En effet, face à l’accroissement des risques liés au changement climatique, le fonds devrait être particulièrement mobilisé en 2019. Ainsi, dans les zones exposées au risque sismique, le taux maximal d’intervention est augmenté de 50 à 60% pour les études et travaux de prévention du risque sismique relatifs aux établissements d’enseignement scolaire. En cas de travaux de réduction de la vulnérabilité aux inondations, les exploitants et utilisateurs sont désormais éligibles au fonds, en plus des propriétaires qui bénéficiaient déjà de ce soutien (article L. 561-3 I 6° a du Code de l’environnement).

Selon le même article la contribution du fonds aux études et travaux s’élève désormais à 80% des dépenses éligibles réalisées sur des biens à usage d’habitation ou à usage mixte, au lieu de 40% précédemment, et à 50% pour les études de diagnostic de la vulnérabilité des biens.

Enfin, les différents plafonds d’indemnisation sont révisés. En particulier, grâce à un plafond pluriannuel de 75 millions d’euros à partir du 1er janvier 2019 et jusqu’au 31 décembre 2023, le fonds pourra soutenir davantage le renforcement des digues domaniales avant leur transfert aux collectivités locales dans le cadre de la réforme de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (Gemapi). Néanmoins, on relèvera que le financement global des actions par le fonds sera limité à 105 millions d’euros par an, au lieu de 125 auparavant.

2/ Parmi les taxes supprimées par la LFI car considérées comme présentant un faible rendement, on relèvera plus particulièrement celles perçues par Voies navigables de France (VNF). Ainsi, jusqu’au 31 décembre 2018, VNF percevait une taxe sur les titulaires d’ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial qui lui est confié (article L. 4316-3 du Code des transports). L’article 26 de la LFI supprime cette taxe qui est remplacée par une redevance de prise et de rejet d’eau.

3/ Enfin, l’article 195 de la LFI supprime la redevance pour obstacle sur les cours d’eau à compter du 1er janvier 2020. Elle était « due par toute personne possédant un ouvrage constituant un obstacle continu joignant les deux rives d’un cours d’eau » (article L. 213-10-11 du Code de l’environnement).

IV/ Les mesures pour l’écologique et la biodiversité

1/ On notera d’abord que l’article 234 de la loi de finances modifie l’article L. 213-10-8 du Code de l’environnement relatif à la redevance pour pollutions diffuses, perçue par les agences de l’eau, afin de la rendre plus dissuasive. Cette redevance est due par les personnes qui acquièrent des produits phytopharmaceutiques ou des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques ou encore celles qui commandent une prestation de traitement de semence au moyen de ces produits. Son assiette, modifiée par la LFI, repose sur la masse de substances contenues dans les produits. En application des nouvelles dispositions légales, les substances concernées sont des substances cancérogènes, mutagènes ou reprotoxiques (CMR), toxiques pour certains organes cibles, toxiques pour le milieu aquatique ou dont la substitution est envisagée.

La liste de ces substances devra être actualisée par un arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement et de l’agriculture.

Le taux de redevance est également modifié par la LFI : le taux retenu varie désormais, selon les substances concernées, entre 0,90 et 9€ par kilogramme conformément à l’article L. 213-10-8 du Code de l’environnement.

2/ Il faut finalement relever plusieurs mesures qui œuvrent en faveur de la biodiversité.

D’abord, le financement du programme national visant à la réduction de l’usage des pesticides (plan Ecophyto) dans l’agriculture et à la maîtrise des risques y afférents est pérennisé. En effet, le financement de ce programme par une partie de la redevance pour pollutions diffuses, initialement prévu pour une période transitoire de 2012 à 2018, est confirmé. La partie de la redevance sera ainsi versée à l’Agence française pour la biodiversité (AFB) pour lui permettre de financer ce programme dans la limite d’un plafond de 41 millions d’euros (article L. 213-10-8 C. env. tel que modifié par l’article 233 de la LFI).

De plus, les modalités de contributions des agences de l’eau à l’AFB et à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), instaurée par l’article 135 de la LFI pour 2018 (loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017), sont précisées. Cette contribution sera fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’écologie et du budget qui « fixe le montant de cette contribution, en précisant les parts allouées à l’Agence française pour la biodiversité et à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, et la répartit entre les agences de l’eau, au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel pour l’année concernée des redevances mentionnées à l’article L. 213-10 du Code de l’environnement ». 

Enfin, on relèvera qu’est instituée, à compter de 2019, « une dotation budgétaire destinée aux communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000 » (article 256 de la LFI). Cette dotation est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants dont le territoire est couvert à plus de 75% par un site Natura 2000.

3/ Par ailleurs, un rapport du gouvernement intitulé « Financement de la transition écologique : les instruments économiques, fiscaux et budgétaires au service de l’environnement et du climat » devra être annexé chaque année au projet de la de finance (PLF) (article 206 LFI). Il devra présenter :

  • un état de l’ensemble des financements publics en faveur de l’écologie, de la transition énergétique et de la lutte contre le changement climatique inscrits dans la loi de finances de l’année en cours et dans le PLF ;
  • un état évaluatif des moyens financiers publics et privés mis en œuvre pour financer la transition écologique et énergétique ainsi que leur adéquation avec les volumes financiers nécessaires au respect des engagements européens, de l’accord de Paris et de l’agenda 2030 du développement durable ;
  • un état détaillant la stratégie en matière de fiscalité écologique et énergétique, permettant d’évaluer la part de cette fiscalité dans les prélèvements obligatoires, le produit des recettes perçues, les acteurs économiques concernés, les mesures d’accompagnement mises en œuvre et l’efficacité des dépenses fiscales en faveur de l’environnement.

 

Par Clémence Du Rostu et Victoria Hautcoeur.

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