L’incertitude sur les conséquences de l’absence de « grenellisation » des PLU : les élus confrontés au doute

En vertu des dispositions du V de l’article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II », telles que modifiées par l’article 20 de la loi du 5 janvier 2011, puis par l’article 126 de la loi ALUR du 24 mars 2014, il est prévu que les plans locaux d’urbanisme approuvés avant le mois de juin 2011 « intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2017 ».

Toutefois, quelques semaines avant cette date butoir, nombreuses sont les communes ne disposant pas d’un plan local d’urbanisme ayant fait l’objet d’une procédure de révision générale depuis l’entrée en vigueur des dispositions de cette loi.

Or, à ce jour, la question des conséquences que pourrait avoir cette absence de révision générale pour lesdits documents d’urbanisme n’a toujours pas reçu de réponse par la doctrine administrative (plusieurs parlementaires ont, depuis de nombreux mois, interrogé le gouvernement sur ce point : Q. n° 16651, JO Sénat 5 juin 2015 ; Q. n° 82538, JOAN du 23 juin 2015. François Baroin a, très récemment encore, également posé la question de l’avenir de ces PLU et sa question est – comme toutes celles posées avant celle-ci  – restée sans réponse à ce jour (Q. écrite n° 21750, JO Sénat du 12 mai 2016, p. 1981).

Dans cette attente, les communes se trouvent ainsi face à une problématique lourde de conséquences.

I. Ce qu’il faut entendre par le terme de « grenellisation »

Immédiatement, il n’apparaît pas inutile de rappeler ce que l’on entend par le terme, généralement utilisé, de « grenellisation » d’un PLU.

Précisément, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II », a modifié en profondeur le contenu des plans locaux d’urbanisme.

Plus spécifiquement, l’article 19 de cette loi a, quant à lui, modifié le chapitre III du Titre Ier du Livre Ier du Code de l’urbanisme.

En application de ces dispositions, le PLU doit ainsi être rédigé selon une organisation bien précise et comprendre certains éléments particuliers.

S’il est possible de résumer l’intégration de ces dispositions, on peut dire qu’en vertu de cet article, le PLU doit contenir les éléments suivants :

  • un rapport de présentation, qui doit contenir un diagnostic de l’état initial du territoire, présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, justifier les objectifs compris dans le Projet d’aménagement et de développement durable (PADD) au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le SCOT ;
  • un PADD qui fixe des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain (rappelons que le PADD doit être justifié par le Rapport de présentation et mis en œuvre par les Orientations d’aménagement et de programmation – OAP –  et le Règlement, qui restent les pièces du PLU directement opposables aux tiers) ;
  • des orientations d’aménagement et de programmation, qui peuvent comprendre certains éléments sans que cela soit obligatoire ;
  • un règlement et ses documents graphiques :
  • des annexes. 

Il nous semble toutefois que l’analyse de cette conformité entraînera nécessairement une analyse en profondeur de chacun des documents du PLU pour examiner s’ils intègrent bien ces principes de la loi Grenelle II.

Se pose alors la question de savoir à quelle date butoir ces dispositions doivent être intégrées aux PLU.

II. Les délais fixés par le législateur pour intégrer les dispositions du Grenelle II

Précisément, le V de l’article 19 de la loi « Grenelle II », tel que modifié en dernier lieu par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite loi ALUR par prévoit que :

« V. ― Le présent article entre en vigueur six mois après la promulgation de la présente loi, le cas échéant après son intégration à droit constant dans une nouvelle rédaction du livre Ier du code de l’urbanisme à laquelle il pourra être procédé en application de l’article 25 de la présente loi. 

Toutefois, les plans locaux d’urbanisme en cours d’élaboration ou de révision approuvés avant le 1er juillet 2013 dont le projet de plan a été arrêté par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal avant le 1er juillet 2012 peuvent opter pour l’application des dispositions antérieures. 

Les plans locaux d’urbanisme approuvés avant la date prévue au premier alinéa et ceux approuvés ou révisés en application du deuxième alinéa demeurent applicables. Ils intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2017 ». 

Le législateur a ainsi fixé le 1er janvier 2017 comme date butoir pour que les PLU intègrent les dispositions de la loi « Grenelle II ».

Il doit être relevé que l’article 13 de la loi du 20 décembre 2014 sur la simplification de la vie des entreprises avait prévu que les dispositions susmentionnées de l’article 19 de la loi du 12 juillet 2010 ne s’appliqueraient pas si l’EPCI compétent avait engagé la procédure d’élaboration d’un PLUI avant le 31 décembre 2015.

Néanmoins, ces dispositions ont été abrogées, sans être recodifiées, par l’article 12 de l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, laquelle est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Bien qu’à notre sens, la faculté qu’elles évoquent pourrait rester applicable dès lors que l’élément déclencheur de cette exception – l’engagement d’une procédure d’élaboration d’un PLUI avant le 31 décembre 2015 – est antérieur à l’entrée en vigueur de cette abrogation, il existe un flou auquel aucune réponse précise n’a été apportée (1).

III. Les conséquences possibles de l’absence d’intégration des dispositions du Grenelle II

La question principale reste donc celle des conséquences possibles de l’absence d’intégration des dispositions issues de la loi « Grenelle II ».

Comme cela ressort du Guide de légistique, l’utilisation du présent de l’indicatif dans le V précité de l’article 19 de cette loi apparaît conférer à ce texte un caractère impératif. 

Toutefois, contrairement à ce que le législateur a prévu pour les Plans d’occupation des Sols, à savoir une caducité programmée, aucune sanction n’a ici été prévue par le texte.

Deux raisonnements apparaissent ainsi pouvoir être tenus.

  1. La première analyse possible revient à considérer que l’absence d’intégration des dispositions susmentionnées au 1er janvier 2017 aura pour conséquence systématique de rendre l’entier document d’urbanisme illégal en ce qu’il n’a pas un contenu conforme aux exigences légales.

Au terme de cette analyse, le document dans son ensemble deviendrait alors inapplicable et, plus encore, le Maire devrait, à ce titre, prononcer son abrogation en raison de cette illégalité.

Ce raisonnement pourrait être justifié par plusieurs éléments. 

Tout d’abord, si le rapport de présentation du PLU n’est pas directement opposable aux tiers, il n’en reste pas moins que son insuffisance peut entraîner une annulation totale du PLU dès lors qu’il a pour objet de permettre de comprendre l’économie générale du plan et de connaître ses grandes orientations (CAA Douai, 13 mars 2008, n° 07DA00102 ; TA Nantes, 21 avril 2009, Association Sauvegarde de l’Anjou, n° 064265 in AJDA 2009 p. 1905, N. Wolff) (2).

Ensuite, le Juge administratif examine également le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme (voir encore, CAA Douai, 17 avril 2014, Association Bois-Guillaume Réflexion, préc.).

Au surplus, il est vrai que le Juge administratif examine et peut sanctionner les incohérences et contradictions entre le rapport de présentation et le PADD (voir, pour l’examen de cette question : CAA Douai, 17 avril 2014, Association Bois-Guillaume Réflexion, n° 13DA00363 ; voir encore CAA Lyon, 18 novembre 2009, n° 07LY00802) ;

Se reposant sur ces éléments, certaines Directions départementales des territoires (par exemple, l’Eure et Loir), de même que certains auteurs, considèrent qu’il existe une automaticité entre l’absence d’intégration expresse des dispositions des lois Grenelle et l’illégalité de l’intégralité du PLU.

Cette position a des impacts extrêmement importants puisque, dans cette hypothèse d’une illégalité automatique de l’entier document d’urbanisme, c’est très certainement le Règlement national d’urbanisme (RNU) qui pourrait devoir s’appliquer.

Au surplus, les conséquences de cette hypothèse font naître en outre des incohérences puisque, à l’inverse, plusieurs dispositions permettent de maintenir les anciens POS malgré leur caducité programmée depuis de nombreuses années (articles L. 174-3, L. 174-5 et L. 174-6 du Code de l’urbanisme).

Or, les PLU – même non « grenellisés » – répondent à des exigences davantage poussées que les POS en termes d’aménagement de l’espace, d’environnement, de développement durable et de cohérence du projet d’urbanisme.

Empêcher ces PLU de se maintenir dans leur ensemble alors que certains POS peuvent, quant à eux, subsister, n’apparaîtrait pas conforme à la volonté des auteurs de ces dispositions.

Bien qu’elle apparaisse la plus simple, cette conséquence n’apparaît pas non plus juridiquement évidente.

2. Un second raisonnement pourrait donc, plus justement, être tenu.

Notamment, l’absence de mention d’une sanction spécifique de l’absence d’intégration de ces dispositions nous amène à penser que d’autres solutions que celle d’une illégalité totale du document d’urbanisme peuvent être trouvées.

Certaines Directions départementales des territoires et plusieurs Questions parlementaires évoquent cette seconde solution selon laquelle le PLU ne serait pas illégal dans son entier mais se trouverait partiellement « fragilisé » (voir, par exemple, la DDT de Saône et Loire ; voir également les questions parlementaires précitées).

Plusieurs arguments pourraient tendre à une solution plus mesurée que celle d’une illégalité totale du document d’urbanisme.

De première part, s’agissant de l’insuffisance du rapport de présentation, il convient de préciser que, lorsque ces insuffisances sont de nature à n’affecter qu’une zone, sans remettre en cause l’équilibre général du document, elles n’entraîneront pas une annulation totale du document (CAA Douai, 8 février 2007, Association Vigilance Eolienne de la Pévèle, n° 06DA00939).

Au surplus, le Juge administratif n’est pas formaliste : ainsi, il s’attachera à vérifier si les éléments manquant ne figurent pas dans une autre partie du document d’urbanisme (CAA Douai, 6 juillet 2007, Ville du Havre, n° 07DA00549).

En d’autres termes, les lacunes relevées dans le rapport peuvent être comblées par des éléments figurant dans d’autres parties dudit rapport ou, en tout état de cause, dans le document d’urbanisme.

Il ressort donc de l’ensemble de ce qui précède qu’une insuffisance apparente du rapport de présentation n’a nullement pour conséquence automatique une annulation totale du document d’urbanisme.

De deuxième part, de la même manière, l’absence ou l’insuffisance de l’évaluation environnementale n’entraîne pas systématiquement l’annulation du PLU.

Plus précisément, saisi d’un tel moyen – considéré comme ressortant d’un vice de forme – il appartient au Juge administratif d’examiner si cette insuffisance ou cette absence a pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou qu’elle a été de nature à exercer une influence sur la décision prise (CE, 14 octobre 2011, Société Ocreal, n° 323257).

Le Juge doit donc se prononcer sur le caractère suffisant des informations environnementales figurant dans le Rapport de présentation.

En d’autres termes, là encore, il n’existe aucune automaticité de la sanction, l’illégalité du document d’urbanisme ne pouvant être prononcée qu’en fonction des circonstances de l’espèce.

Par conséquent, au regard de ce qui précède, considérer que l’absence de « grenellisation » d’un PLU rendrait, de manière automatique et systématique, l’entier document d’urbanisme illégal pourrait apparaître excessif.

Au contraire, au travers d’un travail approfondi de lecture du PLU, le Juge administratif saisi de la question pourrait considérer que certains éléments de ce document apparaissent compatibles avec les lois Grenelle et, ainsi, ne pas annuler le document dans sa globalité.

A titre d’exemple, un PLU qui aurait été mis en compatibilité par le biais d’une déclaration de projet, pour une partie de son territoire, pourrait, selon nous, ne pas être considéré comme illégal dans son entier, dès lors que nécessairement, pour ce qui concerne ce territoire de projet, tous les éléments du document d’urbanisme auront été mis en compatibilité avec les lois en vigueur (en ce comprises la loi dite « Grenelle II »).

Ce faisant, les dispositions du PLU applicables sur un tel territoire, entièrement compatibles avec les lois Grenelle (rapport de présentation, PADD et règlement compris), n’auraient selon nous aucune raison d’être considérées comme illégales et inapplicables.

En conclusion, deux raisonnements peuvent être tenus en l’absence de doctrine administrative assurant une position précise sur le sujet :

  • soit, l’on considère que le PLU qui n’aurait pas fait l’objet d’une révision générale pour intégrer les dispositions de la Loi Grenelle II est entièrement illégal.

En l’absence de toute disposition évoquant une caducité, le document deviendrait illégal et inapplicable, dans son ensemble, et le Maire serait tenu de l’abroger, par souci de sécurité juridique maximale ; et la plus grande prudence imposerait de lancer une révision générale du PLU ;

  • soit, l’on considère que la « grenellisation » du PLU doit faire l’objet d’un examen approfondi par zone ou par document et que l’absence d’une révision générale du document ne peut pas entraîner une illégalité automatique du document d’urbanisme.

Cette seconde hypothèse permettrait ainsi de continuer à appliquer un PLU qui n’aurait pas fait l’objet d’une révision générale depuis la loi « Grenelle II » dès lors que certaines de ces dispositions apparaissent compatibles avec celle-ci. A titre d’exemple, tel pourra être le cas de PLU qui ont fait l’objet de procédures de mise en compatibilité avec des déclarations de projets ou des déclarations d’utilité publique.

Contrairement à celui portant une automaticité de la sanction, ce raisonnement répondrait en outre au pragmatisme du Juge administratif.

En tout état de cause, il apparaît fondamental que le gouvernement réponde le plus rapidement possible à la question posée par les parlementaires, afin que les Maires confrontés à cette problématique lourde de conséquences puissent enfin bénéficier d’une position assurée et élaborer la stratégie à adopter en conséquence.

A l’heure où ces lignes sont écrites, un espoir que ce soit le cas est possible.

Précisément, le projet de loi relatif à l’Egalité et à la Citoyenneté, tel qu’il a été approuvé en seconde lecture par l’Assemblée Nationale et transmis au Sénat le 25 novembre dernier, a intégré un article 33 bis FA, aux termes duquel :

« À la seconde phrase de l’avant-dernier alinéa du VIII de l’article 17 et à la seconde phrase du troisième alinéa du V de l’article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, après le mot : « loi », sont insérés les mots : « au plus tard » et, à la fin, les mots : « et au plus tard le 1er janvier 2017 » sont supprimés ».

En d’autres termes, si ces dispositions devaient être approuvées en seconde lecture par le Sénat, les PLU non grenellisés devront intégrer les dispositions de la loi portant engagement national pour l’environnement au plus tard lors de leur prochaine révision, sans qu’aucune date butoir ne soit plus précisée.

Cela permettrait aux Communes dont le PLU n’a pas encore fait l’objet de ce toilettage de pouvoir le faire dans le cadre de leur prochaine révision générale.

 Valentine TESSIER
Avocat à la Cour

 (1) Il n’en reste pas moins que la question de la persistance de ses effets reste toutefois posée, à tel point qu’un amendement au projet de Loi Egalité et Citoyenneté avait été déposé pour rétablir cette disposition, amendement toutefois non soutenu (Amendement n°383 au projet de loi n° 3679, présenté par M. Blein, avant l’article 33, non soutenu : http://www.assemblee-nationale.fr/14/amendements/3679/CSEGALITE/383.asp)

(2) CAA Marseille 2 juillet 2009, SA Briqueterie du Pont d’Avignon, n° 07MA00707 ;TA Strasbourg, 19 mai 2009, n° 0606389, in Environnement 2009 n° 10, comm. 123

Partagez sur ....
Tweet about this on Twitter
Twitter
Share on LinkedIn
Linkedin