Le droit positif n’en finit pas d’être bouleversé pour s’adapter à l’épidémie de Covid-19. Nous nous étions interrogés, dans le cadre d’un précédent commentaire d’actualité, sur le point de savoir comment le législateur adapterait le droit de la participation du public aux projets d’aménagement du territoire ou aux projets, plans et programmes susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement, à la suite des nombreuses interruptions ayant dû intervenir en cette période d’urgence sanitaire.
En application des articles 11-2-a) 11-8-e) de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, des mesures adaptant les « délais et les modalités de consultation du public » et des mesures dérogatoires « aux règles applicables en matière de consultations et de procédures d’enquête publique », pourront être prises par ordonnance.
C’est dans ce contexte que l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020, relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période, a été adoptée.
L’article 7 de cette ordonnance dispose, tout d’abord, que :
« Sous réserve des obligations qui découlent d’un engagement international ou du droit de l’Union européenne, les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis de l’un des organismes ou personnes mentionnés à l’article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu’à la fin de la période mentionnée au I de l’article 1er.
Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l’article 1er est reporté jusqu’à l’achèvement de celle-ci.
Les mêmes règles s’appliquent aux délais impartis aux mêmes organismes ou personnes pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une demande ainsi qu’aux délais prévus pour la consultation ou la participation du public ».
Le principe est donc que toutes les procédures de consultation ou de participation du public (ce qui inclut notamment les procédures de débat public, de concertation préalable prévue à l’article L. 103-2 du Code de l’urbanisme, d’enquête publique classique ou encore de participation du public par voie électronique) qui devaient avoir lieu entre le 12 mars et le 24 juin 2020 sont suspendues.
La notion de « suspension », contrairement à celle d’ « interruption », implique, selon une analyse sémantique, que le délai est arrêté temporairement sans effacer la période déjà courue.
En d’autres termes, à titre d’illustration, une enquête publique prévue pour une durée de 30 jours, commencée le 3 mars, dont le cours a été suspendu à compter du 12 mars, devrait reprendre le 25 juin, et ce jusqu’au 15 juillet 2020.
L’article 12 de l’ordonnance prévoit toutefois un régime dérogatoire en matière d’enquêtes publiques portant sur des projets particulièrement importants sur le plan national et présentant une urgence particulière (on pensera, à cet égard, à la réalisation du Grand Paris Express ou encore aux Jeux Olympiques de 2024) :
« Le présent article s’applique à toute enquête publique déjà en cours à la date du 12 mars 2020 ou devant être organisée pendant la période définie au I de l’article 1er de la présente ordonnance.
Lorsque le retard résultant de l’interruption de l’enquête publique ou de l’impossibilité de l’accomplir en raison de l’état d’urgence sanitaire est susceptible d’entraîner des conséquences difficilement réparables dans la réalisation de projets présentant un intérêt national et un caractère urgent, l’autorité compétente pour organiser l’enquête publique peut en adapter les modalités :
1° En prévoyant que l’enquête publique en cours se poursuit en recourant uniquement à des moyens électroniques dématérialisés. La durée totale de l’enquête peut être adaptée pour tenir compte, le cas échéant, de l’interruption due à l’état d’urgence sanitaire. Les observations recueillies précédemment sont dûment prises en compte par le commissaire enquêteur ;
2° En organisant une enquête publique d’emblée conduite uniquement par des moyens électroniques dématérialisés.
Lorsque la durée de l’enquête excède la période définie au I de l’article 1er de la présente ordonnance, l’autorité compétente dispose de la faculté de revenir, une fois achevée cette période et pour la durée de l’enquête restant à courir, aux modalités d’organisation de droit commun énoncées par les dispositions qui régissent la catégorie d’enquêtes dont elle relève.
Dans tous les cas, le public est informé par tout moyen compatible avec l’état d’urgence sanitaire de la décision prise en application du présent article ».
Ainsi est-il prévu, dans ce cas exceptionnel, la possibilité de poursuivre une enquête publique en cours ou à venir par voie exclusivement dématérialisée.
Lorsqu’est concernée une enquête publique en cours au moment de l’instauration de l’état d’urgence sanitaire, une adaptation de la durée de l’enquête (à savoir implicitement un report de la fin de celle-ci) pourra être mise en place pour tenir compte de la période d’interruption due à la mise en place de l’état d’urgence sanitaire.
Lorsqu’il a été prévu qu’une enquête publique débute entre le 12 mars et le 24 juin 2020, mais expire au-delà de cette dernière date, l’enquête pourra se dérouler à compter du 25 juin selon les modalités du droit commun.
Nul doute que si ce dispositif exceptionnel de poursuite d’enquêtes publiques est actionné, il ne manquera pas de susciter des débats enflammés devant le juge administratif sur le point de savoir ce que sont les « conséquences difficilement réparables » qu’est susceptible d’entraîner l’état d’urgence sanitaire sur des projets ou encore sur la notion de « projets présentant un intérêt national et un caractère urgent ».
Le droit de la participation du public peut donc se trouver potentiellement malmené par l’article 12 de l’ordonnance du 25 mars 2020 en réduisant, voire en empêchant, les possibilités au public de s’exprimer (au regard du constat récemment dressé des situations d’ « illectronisme » ou d’absence d’accès à internet dans certains territoires), au demeurant là où une telle expression est la plus importante lorsqu’elle porte sur des projets d’importance considérable.
Par Martin Mattiussi-Poux