Externalisation des instructions des autorisations d’urbanisme par la loi ELAN : qui fait quoi ?

Si la loi ELAN avait opéré une clarification bienvenue concernant la possibilité de recourir à un prestataire privé dans le cadre de l’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme, son décret d’application du 23 mai 2019 semble aller à l’encontre de la volonté initiale du législateur et apporte de nouvelles incertitudes.

 

1 – La clarification opérée par la loi ELAN

La loi ELAN (loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018) a modifié l’article L. 423-1 du Code de l’urbanisme en y inscrivant la possibilité de confier l’instruction des demandes d’urbanisme à des prestataires privés.

Celle-ci reste, toutefois, encadrée. Ainsi, la personne publique compétente doit conserver sa compétence s’agissant de la signature des actes d’instruction et n’est pas dans l’obligation de suivre la proposition du ou des prestataires. Ces derniers ne peuvent pas se voir confier des missions qui les exposeraient à un intérêt privé de nature à influencer, ou paraître influencer, l’exercice indépendant, impartial et objectif de leurs fonctions. Enfin, cette externalisation ne doit entraîner aucune charge supplémentaire pour le pétitionnaire :

« L’organe délibérant de la commune mentionnée à l’article L. 422-1 ou de l’établissement public de coopération intercommunale mentionné à l’article L. 422-3 peut confier l’instruction des demandes mentionnées au premier alinéa du présent article à un ou plusieurs prestataires privés, dans la mesure où l’autorité de délivrance mentionnée au même premier alinéa conserve la compétence de signature des actes d’instruction. Ces prestataires privés ne peuvent pas se voir confier des missions qui les exposeraient à un intérêt privé de nature à influencer, ou paraître influencer, l’exercice indépendant, impartial et objectif de leurs fonctions. Ils agissent sous la responsabilité de l’autorité mentionnée au sixième alinéa, et celle-ci garde l’entière liberté de ne pas suivre la proposition du ou des prestataires. Les missions confiées en application du présent alinéa ne doivent entraîner aucune charge financière pour les pétitionnaires.

Les modalités d’application de l’avant-dernier alinéa du présent article sont précisées par un décret en Conseil d’Etat » (article L. 423-1 alinéas 7 et 8). » 

 

Il ressort des travaux parlementaires que l’objectif poursuivi par le législateur n’était pas, à l’origine, de confier les actes d’instruction à des prestataires privés mais de clarifier les modalités d’intervention de ces derniers et de les limiter à de l’aide à la décision.

En cela, la volonté du législateur s’inscrivait dans la continuité de la doctrine administrative qui avait pu rappeler qu’ « une commune ne peut pas confier l’instruction des actes d’urbanisme à des prestataires privés » (Rép. min. n° 06861: JO Sénat Q 19 juin 2014, p. 1473) ou « que l’aide ne peut pas comprendre la rédaction des actes d’instruction » (selon la Rép. Orale JO Sénat du 19 novembre 2014, p. 8375).

Cette position avait également été retenue par le Tribunal administratif de Lyon qui a considéré :

« les dispositions des articles R. 410-5 et R. 423-15 du code de l’urbanisme limitent les personnes à qui peuvent être confiés les actes d’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme et déclarations préalables, (…) n’interdisent pas aux autorités compétentes de confier l’instruction de ces dossiers à des prestataires privés. Par suite, la commune de Lucena pouvait prévoir, par la convention de groupement de commandes approuvée par la délibération en litige, de confier à un prestataire privé l’examen des dossiers d’autorisations du droit des sols dans la mesure où elle conserve la compétence en ce qui concerne les actes d’instruction » (TA Lyon 4 mai 2017, commune de Lucenay, n° 1409329).

Jugement confirmé très récemment par la Cour administrative d’appel de Douai qui distingue clairement ce qui relève, d’une part de l’étude technique des dossiers, et d’autre part l’acte d’instruction :

« 3. Selon les dispositions des articles R.* 410-4 du code de l’urbanisme, s’agissant des certificats d’urbanisme et R.* 423-14 de ce code, s’agissant des autorisations d’urbanisme et des déclarations préalables,  » Lorsque la décision est prise au nom de la commune (…), l’instruction est faite au nom et sous l’autorité du maire « . En application des article R.* 410-5 et R.* 423-15,  » (…) l’autorité compétente peut charger des actes d’instruction : / a) Les services de la commune ; / b) Les services d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités ; / c) Les services d’un syndicat mixte ne constituant pas un groupement de collectivités ; / d) Une agence départementale créée en application de l’article L. 5511-1 du code général des collectivités territoriales ; / e) Les services de l’Etat, lorsque la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale remplit les conditions fixées à l’article L. 422-8. « .

4. Ces dispositions, qui fixent la liste limitative des services auxquels peuvent être confiés les actes matériels nécessaires à l’instruction des demandes de certificat d’urbanisme, des autorisations d’urbanisme et des déclarations préalables, n’interdisent cependant pas aux autorités compétentes pour les délivrer de confier, à titre onéreux et après mise en concurrence, l’étude technique de ces dossiers, exclusive de tout acte d’instruction, à des prestataires extérieurs, qu’ils soient d’ailleurs privés ou publics » (CAA Lyon 28 février 2019, req. n° 17LY02514).

 

La clarification opérée par le législateur permettait ainsi de fournir un cadre à cette intervention même s’il sera difficile de déterminer la limite au-delà de laquelle l’intérêt privé ne permettrait pas de confier une telle mission (au regard de la rédaction de la limite posée par la nouvelle rédaction de l’article L. 423-1 précité : « Ces prestataires privés ne peuvent pas se voir confier des missions qui les exposeraient à un intérêt privé de nature à influencer, ou paraître influencer, l’exercice indépendant, impartial et objectif de leurs fonctions »).

Au regard de ce qui précède, la rédaction du décret n° 2019-505 du 23 mai 2019 relatif à l’instruction par des prestataires privés des demandes d’autorisation d’urbanisme pris en application de la loi ELAN semble présenter une contradiction avec l’esprit de la loi.

 

2. Les incertitudes issues de son décret d’application

Selon les termes de la notice de ce décret, son objet est d’ouvrir la possibilité pour les communes et les EPCI de confier l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme à des prestataires privés :

« Notice : l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme ouvre la possibilité pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de confier l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme à des prestataires privés. Le décret complète en conséquence l’article R.* 423-15 du même code en ajoutant ces prestataires à la liste des services pouvant être chargés des actes d’instruction des demandes de permis et des déclarations préalables ».

Il est ainsi ajouté un f) à l’article R. 423-15 du Code de l’urbanisme aux termes duquel désormais :

« Dans le cas prévu à l’article précédent, l’autorité compétente peut charger des actes d’instruction :

a) Les services de la commune ;

b) Les services d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités ;

 c) Les services d’un syndicat mixte ne constituant pas un groupement de collectivités ;

d) Une agence départementale créée en application de l’article L. 5511-1 du code général des collectivités territoriales ;

 e) Les services de l’Etat, lorsque la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale remplit les conditions fixées à l’article L. 422-8 ;

 f) Un prestataire privé, dans les conditions prévues au septième alinéa de l’article L. 423-1 ».

 

Il en résulte qu’un prestataire privé pourrait donc désormais, sous l’autorité du maire ou du président de l’EPCI, se voir confier les actes d’instructions (par exemple : notification de la demande d’autorisation d’urbanisme ou du caractère incomplet du dossier ou encore un d’un délai d’instruction différent du droit commun).

Si cela ne va pas directement à l’encontre du texte de l’article L. 423-1 précité issu de la loi ELAN (la compétence n’est pas transférée), l’esprit du texte semble quelque peu remis en cause.

La lecture combinée des articles L. 423-1 et R. 423-15 du Code de l’urbanisme amène à la conclusion qu’en l’état des textes, un prestataire privé pourrait se voir confier, sous conditions, l’analyse des dossiers de demandes d’autorisations d’urbanisme en ce compris les actes d’instruction.

Reste à savoir comment ces nouvelles dispositions seront mises en pratique par les collectivités locales d’une part, et comment elles seront interprétées par le juge administratif, d’autre part.

 

Par Arthur Gayet et Pierre Laffitte

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