De nouveaux éclairages délivrés par le juge européen sur les conditions de l’autorisation des abattages de loups

CJUE, 10 octobre 2019, C-674/17

La Directive « habitats » 92/43/CEE du 21 mai 1992 à mis en place sur l’ensemble du territoire des Etats membres, une interdiction stricte de porter atteinte aux espèces protégées et à leur habitat favorable.

A cette interdiction a été organisée la possibilité d’une dérogation, soumise à des conditions cumulatives organisées notamment par l’article 16 de la Directive.

Les Etats membres ont dû transposer ces règles en droit interne, ce qui n’a pas manqué de créer d’importante difficultés dans la mesure où les termes de cette Directive sont parfois difficile à appréhender. Ce faisant, beaucoup d’Etats se sont contentés de retranscrire quasiment mot pour mot la Directive, laissant les autorités et les juridictions nationales en difficulté pour appliquer ces textes.

Dans ces conditions, la Cour de Justice a un rôle important d’éclairage à tenir, à travers notamment la pratique des questions préjudicielles qui lui sont soumises par les juridictions nationales des Etats membres.

Un arrêt récent de la Cour de Justice vient compléter les premiers éclairages de la cour sur l’interprétation de cette Directive Habitats.

Il s’agit d’un arrêt du 10 octobre 2019 C-674/17, portant sur un sujet récurrent dans le spectre de ces dérogations « espèces protégées » : l’abatage de loups.

C’est en l’espèce, une juridiction finlandaise qui, saisie de la légalité de diverses dérogations octroyées par les autorités locales pour tuer des loups, a entendu soumettre certaines questions à la cour de justice pour apprécier la légalité de ces dérogations.

Concrètement, le raisonnement de la Finlande pour accorder les dérogations en cause et donc autoriser le prélèvement de loups était le suivant : la présence trop importante du loup est socialement mal acceptée, ce qui entraîne une très importante pratique du braconnage, qui constitue une menace très sérieuse pour la conservation de l’espèce. Ainsi, autoriser l’abatage de certains spécimens de loup, sous la surveillance des autorités publiques, et dans des conditions prédéfinies (nombres d’individu que l’on peut abattre, type d’individu à abattre, mesures à respecter pour préserver l’espèce, etc.) permet aux habitants de se sentir moins menacés, et conduit à augmenter la tolérance sociales des habitants envers les loups.

En résumé, le raisonnement tient en une phrase : il vaut mieux autoriser légalement de prélever des loups, tout en encadrant cette possibilité, plutôt que de laisser la population se faire justice elle-même en pratiquant le braconnage.

1 – La première des questions posée à la cour de justice par la juridiction finlandaise était celle de savoir si un tel raisonnement était valable au regard de la rédaction de la Directive Habitats de 1992, et plus précisément de son article 16 1).

Sur ce premier point, si la Cour de justice admet que la lutte contre le braconnage peut être invoquée en tant que méthode contribuant au maintien ou au rétablissement dans un bon état de conservation favorable d’une espèce protégée.

Toutefois, la Cour rappelle que l’efficacité d’une telle méthode, pour justifier une dérogation à l’interdiction de porter atteinte à une espèce protégée, doit être démontrée scientifiquement. En d’autres termes, la Cour relève qu’il convient de pouvoir démontrer scientifiquement que l’autorisation de la chasse de gestion est réellement susceptible de faire baisser la chasse illégale (braconnage), « et ce dans une mesure telle qu’elle exercerait un effet positif net sur l’état de conservation de la population de loups ».

Après avoir exposé ce point, le Cour renvoie à la juridiction nationale le soin d’établir « l’aptitude des dérogations octroyées au titre de la chasse de gestion à atteindre leur objectif de lutte contre le braconnage dans l’intérêt de la protection de l’espèce ».

2 – Le second point abordé par la Cour de Justice pour répondre aux questions préjudicielles de la Finlande, portait sur la condition tenant à l’absence d’autre solution satisfaisante à l’octroi de cette dérogation de porter atteinte à une espèce.

Sur ce point, la Cour commence par rappeler ce qu’elle entend par autre solution satisfaisante : il s’agit de « l’absence d’une mesure alternative permettant d’atteindre l’objectif poursuivi de manière satisfaisante, tout en respectant les interdictions prévues par ladite directive ».

Pour répondre à cette condition, les dérogations en cause se fondaient en résumé sur le fait qu’il n’existerait pas d’autre solution satisfaisante que celle d’octroyer ces dérogations pour lutter contre le braconnage. Les juges européens estiment, à titre liminaire, au contraire qu’il convient de privilégier le contrôle strict et efficace de cette activité illégale et la mise en œuvre de moyens n’impliquant pas l’inobservation de l’interdiction stricte organisée par la Directive Habitats.

La Cour poursuit en relevant qu’en tout état de cause, la démonstration de l’absence d’autre solution satisfaisante doit faire l’objet d’une démonstration précise et adéquate par les autorités nationales compétentes (c’est-à-dire celles qui délivrent les dérogations prévues par l’article 16 de la Directive).

Il relève qu’en l’espèce, rien ne laisse apparaître une telle motivation, et qu’il conviendra à la juridiction nationale de confirmer ce point pour sanctionner ces dérogations au regard du droit européen.

3 – La troisième question de la cour finlandaise portait sur l’appréciation d’une autre condition cumulative d’une telle dérogation telle qu’énoncée à l’article 16 de la Directive : l’absence d’atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces protégées dans leur aire de répartition naturelle.

La question intéressante qui était posée était la suivante : l’état de conservation des populations de l’espèce doit-il être apprécié au niveau local d’une zone déterminées ? A l’échelle du territoire de l’Etat membre ? Au niveau encore plus large de l’aire de répartition de l’espèce ?

La notion d’aire de répartition naturelle est définie par la directive elle-même, mais n’éclaire malheureusement que peut les autorités qui doivent mettre en œuvre la directive dans le cadre de dérogation faune/flore.

Cependant, la Cour de Justice rappelle cette définition, et estime que l’état de conservation des espèces doit être apprécié localement, mais aussi à l’échelle de l’Etat membre et, le cas échéant, à l’échelle de l’aire de répartition naturelle de l’espèce concernée par la dérogation.

Ce faisant, la Cour se montre encore une fois très exigeante, et rappelle l’interprétation nécessairement stricte de la directive, mais ne sort pas tout à fait les acteurs locaux de l’embarras quant à la définition parfois peu aisée de ce qui doit être qualifié d’aire de répartition naturelle d’une espèce. L’attache de scientifiques spécialisés apparaît alors incontournable pour appuyer l’analyse des autorités publiques compétentes sur ces questions.

Enfin, au terme d’un examen très poussé des conditions de la dérogation en cause, le Cour a considéré que les conditions dans lesquelles ont été octroyées les dérogations en cause, ainsi que la manière dont leur respect est contrôlé permettent de garantir le caractère sélectif et limité des prises des spécimens des espèces concernées.

Par cet arrêt, la Cour de Justice maintien toute la vigueur du caractère strict de l’interprétation de la Directive, rappelle la nécessité d’une démonstration particulièrement motivée, scientifique, justifiée des dérogations qui sont accordées par les Etat membres en application de l’article 16 de la Directive « habitats ».

Ce faisant les autorités et les juridictions nationales disposent d’un carnet de route exigeant et précis concernant la possibilité d’autoriser l’abatage de loup sur le territoire des Etats membres.

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