Contentieux électoral – un an de jurisprudence – bilan et perspectives

Alors que se profilent les élections régionales de décembre 2015, il n’est pas inutile de dresser un bilan des premières décisions définitives concernant les dernières élections municipales, parfois déroutantes, parfois riches d’enseignements.

Plus que jamais, ces décisions incitent à la plus grande vigilance lors de la période préélectorale.

Il sera distingué dans cet article les hypothèses d’annulation liées directement aux agissements de la liste victorieuse (I), de celles, attachées aux comportements d’autres candidats, pour lesquelles le Juge a également conclu à l’existence d’une atteinte à la sincérité du scrutin (II).

I-    Les cas d’annulation liés à des comportements opérés par le candidat victorieux lui-même ou certains de ses soutiens

Malgré certaines évolutions récentes (ajout de l’article L. 52-8-1 du Code électoral notamment), les règles à respecter en matière électorale sont, pour la majorité, relativement stables.

Il n’en demeure pas moins des interprétations parfois tangentes, qui rendent particulièrement utiles les décisions d’espèce rendues à chaque scrutin, et en l’occurrence lors des élections municipales et communautaires de mars 2014.

I.1 – Au stade de la constitution des listes de candidats, l’une des questions qui intéressent principalement les candidats tient à la condition de domicile sur le périmètre de l’élection pour pouvoir s’y présenter (articles L. 11 et L. 228 du Code électoral).

A cet effet, il peut opportunément être relevé que le Conseil d’Etat a déclaré éligible un candidat aux élections municipales dans la commue de Villers-Cotterêts qui « continuait à disposer d’un logement dans la commune en dépit de son installation dans une commune limitrophe » considérant, dès lors, que le maintien de ce candidat sur la liste électorale de Villers-Cotterêts ne constituait pas une manœuvre destinée à fausser les résultats du scrutin (CE, 11 mai 2015, n° 385615).

A l’inverse, la juridiction suprême a considéré que le maintien d’un candidat depuis plusieurs années sur la liste électorale de la commune de Cadillac dans laquelle il n’habitait plus, tout en déclarant comme domicile une adresse correspondant à son lieu de travail, pour lequel il n’a aucune contribution directe locale à acquitter, présentait le caractère de manœuvre destinée à lui permettre de figurer sur une liste.

Dans cette espèce, du fait de l’inéligibilité de ce candidat, le Juge de l’élection a décidé de l’annulation de l’ensemble des opérations électorales alors que la liste sur laquelle figurait ce candidat était la seule à se présenter, puisque la seconde liste s’était vue refuser son enregistrement à raison d’irrégularités entachant sa déclaration de candidature (CE, 31 oct. 2014, n° 382294).

I.2 – S’agissant de la période de « campagne », le contentieux des élections municipales et communautaires de 2014 a permis également de porter ou de confirmer certaines orientations jurisprudentielles.

Sur le sujet sensible des tribunes de l’opposition dans les journaux locaux, il est à noter l’arrêt rendu sur la protestation des élections municipales de Bron, par lequel le Conseil d’Etat a souligné sans équivoque l’interdiction des collectivités de supprimer l’espace accordé à l’expression des conseillers d’opposition lors des périodes pré-électorales (CE, 17 juin 2015, n° 385204).

Le Juge a toutefois considéré, dans cette espèce, que ces tribunes n’avaient, en principe, pas vocation à servir de propagande électorale et jugé, par conséquent, que leur suppression n’avait pas rompu l’égalité entre les candidats ni altéré la sincérité du scrutin.

On peut évoquer encore le cas de la commune de Montcy-Notre-Dame, pour lequel le Conseil d’Etat a confirmé la violation tirée de l’article L. 52-1 du Code électoral caractérisée par la publication par la commune d’un numéro du journal de la municipalité, diffusé en février 2014, après une longue période d’interruption de plus de 3 ans et demi, mais a annulé le jugement du Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ayant annulé le scrutin en raison de l’écart de 39 voix sur 899 suffrages exprimés représentant 4,3% des suffrages (CE, 21 janvier 2015, n° 382824).

S’agissant ensuite de la question des soutiens des partis politiques, il ne peut être ignoré la décision remarquée relative à la commune de Clichy.

Les annulations liées à la prévalence de certains candidats de soutiens non avérés sont en effet assez rares.

Or, en l’espèce, le Conseil d’Etat a annulé l’ensemble des opérations électorales pour la commune de Clichy considérant que la présence sur l’affiche de la liste arrivée en troisième position de la mention « UMP–UDI–Modem » alors que seule la liste arrivée en deuxième position bénéficiait effectivement de l’investiture de l’UMP et du MODEM, a constitué une manœuvre susceptible d’induire en erreur les électeurs souhaitant apporter leur soutien à la liste investie par l’Union pour un Mouvement Populaire et le Mouvement Démocrate.

Eu égard à l’écart de voix entre les deux listes arrivées en première et deuxième position, la Haute juridiction a estimé, par suite, que cette manœuvre avait été de nature à altérer la sincérité du scrutin, qu’il a dès lors annulé (CE, 11 mai 2015, n° 386018).

Sur les nouvelles problématiques liées aux campagnes numériques des candidats, plusieurs décisions méritent également d’être signalées.

Il convient, à titre liminaire, de faire référence à une décision commentée dans une précédente Lettre d’Actualités Juridiques (LAJ n° 49), par laquelle le Conseil d’Etat a confirmé le Jugement du Tribunal administratif d’Amiens annulant les élections municipales de la commune de Hermes en raison de l’utilisation de la page Facebook de la commune à des fins électorales (CE, 6 mai 2015, n° 382518).

La décision d’annulation a procédé en l’espèce de la confusion qui pouvait exister entre cette page public intitulée « Mairie de Hermes » et la publication sur celle-ci d’information à caractère électoral (par exemple diffusion de la composition de la liste présentée par le maire sortant sur cette page).

Il doit être rapporté, également, que le Conseil d’Etat a écarté l’atteinte alléguée à la sincérité des élections municipales de Montreuil revendiquée du fait de messages diffusés sur le réseau social Twitter la veille de l’élection. Il a indiqué notamment à cet effet que « eu égard à la nature des messages en cause, à leur contenu, exempt de tout élément nouveau de polémique électorale, ainsi qu’à l’écart de voix séparant les deux listes arrivés en tête au second tour, cette diffusion n’a pas été de nature, dans les circonstances de l’espèce à altérer les résultats du scrutin » (CE, 17 juin 2015, n° 385859).

On remarque toutefois que toutes les réserves ont été prises pour éviter que les candidats ne considèrent ce cas d’espèce comme un arrêt de principe et le réseau Twitter comme exempt de l’application du droit électoral.

Notons enfin le jugement du Tribunal administratif de Strasbourg (TA Strasbourg, 20 mai 2014, n° 1401578) cité dans La carte, le candidat, la campagne et le Juge : petit panorama du contentieux électoral 2014, Frédéric Potier, Semaine juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 19-20, 12 mai 2015, 2135), qui a jugé qu’un « selfie » pris dans l’isoloir, posté sur un réseau social le jour de l’élection par un membre de la famille d’un candidat n’était pas contraire à l’article L. 49 du Code électoral dans la mesure où il n’avait pas eu un écho significatif sur la population. Attention toutefois donc à ce type de publications lorsqu’elles sont significativement « likées » ou « commentées » !

S’agissant de l’introduction d’un nouvel élément de polémique électorale la veille du scrutin, prohibée par l’article L. 48-2 du Code électoral, on peut relater l’annulation décidée par la Haute juridiction des élections municipales de Thionville, du fait de la diffusion d’un tract qui ajoutait au débat portant sur la création d’une nouvelle mosquée le fait que le Maire sortant avait pour projet de fermer et de vendre la mosquée existante. Eu égard au faible écart de voix (77 sur les 16 421 suffrages exprimés), le Conseil d’Etat a jugé que la sincérité du scrutin avait été affectée par cette irrégularité (CE 17 avril 2015, n° 385764).

Tel n’a pas été le cas en revanche s’agissant du scrutin qui s’est déroulé pour la mairie du 4ème arrondissement de Paris, le Juge ayant considéré que les affichettes apposées le vendredi matin précédant l’élection et présentant l’un des candidats comme « un suppôt de l’extrême droite » ne pouvaient justifier l’annulation du scrutin dans la mesure où le candidat concerné avait eu le temps d’y répondre avant le jour du vote et que les affichettes avaient toutes été enlevées par les agents municipaux dès le vendredi 28 mars 2014 avant 16h (CE, 17 avril 2015, n° 385496).

I.3 – Sur les irrégularités réalisées le jour du vote, les cas d’annulation recensés s’inscrivent nettement dans le sens de jurisprudences établies.  

On pense par exemple à l’annulation des élections municipales d’Asnières-sur-Seine, décidées en raison du constat aux abords immédiats de plusieurs bureaux de vote de pressions exercées sur les électeurs, dont le Juge a estimé qu’elles avaient été de nature à fausser le résultat du scrutin au vu du très faible écart de voix (70 voix – CE, 11 mai 2015, n° 386033).

On peut se référer encore aux élections de Sainte-Rose annulées à défaut de la mention des causes de nullité des 88 bulletins déclarés nuls alors que seules 66 voix séparaient la liste victorieuse de la seconde liste (CE, 7 mai 2015, n° 383377).

I.4 – Au niveau procédural, les élections municipales de 2014 auront, enfin, été l’occasion de plusieurs précisions utiles.

Il a, ainsi, par exemple été rappelé la distinction entre les observations portées au procès verbal, sans que les conclusions en soient tirées (c’est-à-dire sans demande d’annulation des opérations électorales) et la protestation en bonne et due forme, laquelle fait état expressément de la nullité du scrutin (CE, 14 novembre 2014, n° 382218).

Le Conseil d’Etat a eu l’occasion également de rappeler l’aménagement des règles du contradictoire dans le contentieux électoral, et par là, de confirmer que, par dérogation aux dispositions de l’article R. 611-1 du Code de justice administrative, le Tribunal n’est pas tenu d’ordonner la communication des mémoires en défense des conseillers municipaux dont l’élection est contestée aux auteurs de la protestation, lesquels doivent uniquement être mis à leur disposition au greffe (CE, 10 juin 2015, n° 386062).

De façon plus novatrice, surtout, par un arrêt qui va être publié au recueil Lebon, le Conseil d’Etat a validé l’organisation des permanences d’assesseurs mises en œuvre dans la commune de Brié-et-Angonnes, qui avait choisi d’arrêter, plus de deux semaines avant le premier jour de scrutin, les modalités d’organisation des bureaux de vote désignant pour une période de 2 heures les assesseurs d’une des listes candidates.

Annulant le jugement du Tribunal administratif de Grenoble, ayant décidé de l’annulation des opérations électorales, le Conseil d’Etat valide au contraire une telle organisation, considérant que l’élu n’a pas interdit à ces assesseurs d’assurer le contrôle des opérations de vote pendant toute leur durée (CE, 3 décembre 2014, n° 382696).

On peut légitimement s’attendre à ce que cette décision soit utile en pratique pour assurer une organisation plus harmonieuse des futurs scrutins ainsi que le commente Medhi Yazi-Roman (Panorama du contentieux des élections municipales (2014), Medhi Yazi-Roman, AJCT 2015, p. 81).

Il n’est pas rare en effet que les « pauses-déjeuner » créent dans les bureaux de vote certaines difficultés qu’une telle organisation permettrait de lever.

Au-delà de ces arrêts, qui s’inscrivent globalement dans la continuité des principes classiques du droit électoral, il doit être signalé des cas de moins en moins rares d’annulation, pour des faits échappant totalement à l’emprise de la liste victorieuse.

II-    Les cas d’annulation du fait d’agissements extérieurs à la liste victorieuse et non régularisables préalablement au scrutin

II.1 – Il s’agit tout d’abord des décisions liées au défaut de mention de la nationalité de candidats ressortissants communautaires sur les bulletins de vote.

Or, ce qui est choquant à cet égard, c’est que quelle que soit la décision prise au moment où cette irrégularité est constatée, l’annulation du scrutin semble désormais certaine dès lors que la liste concernée a obtenu ou était en mesure d’obtenir un ou plusieurs représentants au sein du conseil municipal.

C’est ce qu’illustre en effet, d’une part, l’annulation prononcée par le Conseil d’Etat des élections municipales de Pontault-Combault après qu’il a noté que si les bulletins d’une liste arrivée en 3ème position au premier tour avaient été à bon droit déclarés nuls du fait de l’absence de la mention de la nationalité espagnole et portugaise de deux candidates de la liste sur les bulletins de vote, il était patent cependant que cette irrégularité avait été de nature à altérer la sincérité du scrutin, puisque plus de 15 % des électeurs de la commune ont vu leur scrutin privé de portée utile – la liste en cause n’ayant pu se maintenir au second tour (CE, 13 mai 2015, n° 385430).

C’est ce qui ressort, d’autre part et surtout des décisions rendues à l’inverse, c’est à dire des cas dans lesquels l’annulation du scrutin a été prononcée du fait précisément de la comptabilisation de ces bulletins sur lesquels faisait défaut la nationalité, alors même que la liste concernée n’était pas la liste arrivée en tête des élections.

Le considérant de l’arrêt rendu sur les élections municipales de Céret, à propos du défaut de mention de la nationalité britannique du candidat inscrit en 23ème position de la liste arrivée dans cette commune en 3ème position et ayant obtenu deux élus, est particulièrement clair sur la décision qui s’impose dans ce type de situation.

La Haute juridiction énonce en effet « qu’en dépit de la nullité dont les bulletins étaient entachés, les 626 suffrages qui se sont portés sur cette liste ont été pris en compte dans le dépouillement et ont conduit à ce que cette liste participe au second tour et obtienne deux sièges au conseil municipal ; que l’irrégularité résultant de la prise en compte de ces bulletins, qui auraient dû être tenus pour nuls, a été ainsi de nature à altérer l’ensemble du scrutin » (CE, 5 juin 2015, n° 382887).

L’annulation des opérations électorales dans leur ensemble a ainsi été décidée, dans des contextes très largement semblables à Wasquehal (CE, 22 juin 2015, n° 385755), à Saint-André de Cubzac (TA Bordeaux, 30 septembre 2014, n° 1401051, 14011113CE, 20 février 2015, n° 385408) ou encore à Bussy-Saint-Georges (CE, 10 juin 2015, n° 386012).

II.2 – Une seconde situation paradoxale doit également être rapportée, laquelle a eu un écho tout particulier lors du scrutin municipal et communautaire de 2014 ; il s’agit des cas de fraude constatée lors de la constitution de certaines listes.

On pense à cet effet notamment aux hypothèses, relatées dans les médias, de personnes inscrites contre leur gré sur des listes de candidats principalement, sinon exclusivement, étiquetées « Front National ».

Dans ces derniers cas, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de dégager une certaine ligne de conduite tenant à la reconnaissance de l’irrégularité de la composition de la liste, à la reconnaissance par suite de la nullité des scrutins exprimés en faveur de cette liste en application de l’article L. 269 du Code électoral, enfin à l’examen des effets de l’annulation de ces suffrages.

A cet effet et lorsque la Juridiction suprême constate que le nombre de suffrages concernés était supérieur à l’écart de voix entre les deux premières listes, il procède à l’annulation des opérations électorales dans leur ensemble, considérant que cette manœuvre a été de nature à altérer la sincérité du scrutin.

C’est la solution qui a donc été retenue s’agissant des élections municipales et communautaires s’étant déroulées à Annemasse (CE, 22 mai 2015, n° 385991 et 386005), à Vénissieux (CE, 4 février 2015, n° 385555, 385604, 385613), à Noisy-le Grand (CE, 17 juin 2015, n° 385713) ou encore à Puteaux (CE, 11 mai 2015, n° 385722, 385745 et 385763).

Ces décisions sont pleinement justifiées en droit et sont tout à fait conformes à la logique du droit électoral puisqu’il est indéniable, dans les espèces précitées, que le maintien au second tour d’une troisième liste, laquelle n’aurait pas dû pouvoir se présenter du fait de l’irrégularité de sa composition, a porté atteinte à la sincérité d’un scrutin acquis avec un écart de voix inférieur aux voix portées sur cette troisième liste.

Cependant, l’absence possibilité de recours préalable des candidats adverses, ayant connaissance en amont du scrutin de ces situations, est quant à elle critiquable.

Avant le jour du vote, le seul recours existant est celui de l’article L. 265 du Code électoral ouvert exclusivement aux candidats qui se sont vu refuser l’enregistrement de leur liste en préfecture.  

On peut s’interroger, dans ces conditions, sur la qualification de cette impuissance juridique préalable qui conduit à la tenue d’un scrutin, dont on sait, par avance, qu’il sera annulé s’il est contesté.

Elise HUMBERT, Avocat à la cour

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