Le pacte de gouvernance : kesako ?

Instauré par la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique et désormais codifié à l’article L. 5211-11-2 du CGCT, le pacte de gouvernance est un document cadre visant à définir les relations juridiques, financières et de fonctionnement des EPCI à fiscalité propre et leurs communes membres ;

L’objectif poursuivi par ce document est de penser les relations au sein du couple communes – EPCI sur le mandat, en permettant aux communes et aux maires d’intervenir dans la définition, la construction et la réalisation de projets politiques.

Quand faut-il envisager l’élaboration d’un pacte de gouvernance ?

Le pacte de gouvernance doit être défini :

• Après chaque renouvellement des conseils municipaux ;
• En cas de fusion entre EPCI à fiscalité propre ;
• En cas de création d’un EPCI à la suite du partage d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération existante.

Dans chacune de ces hypothèses, le président de l’EPCI à fiscalité propre inscrit à l’ordre du jour du conseil communautaire un débat et une délibération portant sur l’élaboration du pacte de gouvernance

Attention : même si l’adoption d’un pacte de gouvernance est facultative, un débat doit tout de même avoir lieu !

Quelle procédure à suivre pour adopter le pacte de gouvernance ?

La délibération portant sur le débat et l’élaboration du pacte de gouvernance intervient lors de la première réunion de l’EPCI à fiscalité propre suivant le renouvellement des instances intercommunales (soit au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l’élection des maire) ;

Si le conseil communautaire décide d’élaborer un pacte de gouvernance, un délai de 9 mois est prévu pour son adoption.

Attention, le délai court à compter du renouvellement des conseils municipaux, de la fusion d’EPCI ou de la création de l’EPCI.

Au cours de ces 9 mois, les conseils municipaux des communes membres de l’EPCI doivent émettre un avis sur le projet de pacte, dans un délai de deux mois suivant sa transmission.

Concrètement, qu’est-il possible d’intégrer dans le pacte de gouvernance ?

L’article L. 5211-11-2 du CGCT fixe 8 orientations, non exhaustives. Certaines concernent davantage l’organisation et la gestion des compétences au sein de l’EPCI, tandis que d’autres concernent davantage les relations entre exécutifs :

1. Les conditions dans lesquelles sont mises en œuvre les dispositions de l’article L. 5211-57 du CGCT – c’est-à-dire lorsque la décision de l’EPCI ne concerne qu’une seule commune ;
2. Les conditions dans lesquelles le bureau de l’EPCI à fiscalité propre peut proposer de réunir la conférence des maires pour avis sur des sujets d’intérêt communautaire ;
3. Les conditions dans lesquelles l’EPCI peut, par convention, confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs de ses communes membres ;
4. La création de commissions spécialisées associant les maires. Le pacte détermine alors leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions. Le pacte fixe, le cas échéant, les modalités de fonctionnement des commissions chargées d’étudier les questions soumises au conseil communautaire ;
5. La création de conférences territoriales des maires, selon des périmètres géographiques et des périmètres de compétences qu’il détermine. Les conférences territoriales des maires peuvent être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de l’EPCI. Les modalités de fonctionnement des conférences territoriales des maires sont déterminées par le règlement intérieur de l’organe délibérant de l’EPCI ;
6. Les conditions dans lesquelles le président de l’EPCI peut déléguer au maire d’une commune membre l’engagement de certaines dépenses d’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires. Dans ce cas, le pacte fixe également les conditions dans lesquelles le maire dispose d’une autorité fonctionnelle sur les services de l’établissement public, dans le cadre d’une convention de mise à disposition de services ;
7. Les orientations en matière de mutualisation de services entre les services de l’établissement public et ceux des communes membres afin d’assurer une meilleure organisation des services ;
8. Les objectifs à poursuivre en matière d’égale représentation des femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance et des commissions de l’établissement public.

Quelle est la valeur juridique du pacte de gouvernance ?

S’il ne dispose pas d’un caractère contraignant a priori, la doctrine précise que selon son contenu et sous réserve de l’appréciation qui sera portée par les juges du fond, le pacte de gouvernance une fois adopté était susceptible de créer des effets de droit pour les élus (Question écrite n° 00526 de M. Éric Kerrouche (Landes – SER), publiée dans le JO Sénat du 7 juillet 2022, page 3199). Il rejoint, ainsi, la position adoptée par le juge administratif s’agissant des actes appartenant à la catégorie du droit souple (par exemple les chartes) qui, selon les cas, peuvent avoir un caractère normatif et, en ce sens, disposer d’une valeur contraignante (par exemple : CE, 23 octobre 1998, n° 153961) ;

En ce qui concerne les questions de mutualisation ou de délégation de compétence, l’adoption de conventions entre l’EPCI et les communes est indispensable pour permettre la mise en œuvre des intentions identifiées dans le pacte de gouvernance. La création de commissions devrait également faire l’objet d’une inscription dans le règlement intérieur de l’EPCI afin de leur donner une valeur plus contraignante.

Est-il possible de modifier le contenu du pacte de gouvernance ?

Un pacte de gouvernance peut être modifié dans les mêmes conditions que celles de son approbation, en fonction de nouvelles orientations approuvées dans l’exercice des compétences ou dans les modalités de leur mise en œuvre à l’échelle infra communautaire.

Les élections municipales se tiendront en mars 2026 et les dates précises seront annoncées par décret au moins 3 mois avant le scrutin

Dans les faits, l’annonce peut arriver avant la date butoir.

• Pour le scrutin de mars 2020, l’annonce avait été faite par un communiqué du ministère de l’intérieur en juillet 2019 et le décret avait été signé en conseil des ministres le 4 septembre 2019 !

Pour rappel, la désignation des conseillers communautaires a lieu :

• Dans les communes de plus de 1 000 habitants et plus, au suffrage universel direct via un système de fléchage (article L. 273-9 du Code électoral)
  • L’électeur désigne ainsi le même jour sur le même bulletin de vote les élus de sa commune et ceux de l’intercommunalité.
• Dans les communes de moins de 1 000 habitants, dans l’ordre du tableau (article L. 273-11 du code électoral)
  • Ils ne seront donc connus qu’à l’issue de la première séance du conseil municipal consacrée à l’élection du maire et des adjoints (qui doit se tenir au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le premier tour du scrutin si le conseil a été élu au complet, sinon au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le second tour du scrutin conformément à l’article L. 2121-7 du CGCT). Le tableau du conseil municipal est transmis au préfet au plus tard à 18 h le lundi suivant l’élection du maire et des adjoints. Est également adressée au préfet, dans les mêmes délais, la liste des conseillers communautaires (article R. 2121-2 du CGCT).

Elus au scrutin uninominal secret à la majorité absolue ou relative en cas de 3ème tour du scrutin

Une fois que les conseillers municipaux sont élus, il convient de désigner les délégués dans les organismes extérieurs et notamment dans les syndicats de communes.

La règle : Après le renouvellement général des conseils municipaux, l’organe délibérant du syndicat se réunit au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l’élection des maires (article L. 5211-8 du CGCT)

Autrement dit les conseils municipaux désignent les délégués qui siègent dans les comités syndicaux dans les meilleurs délais  pour permettre une réunion du comité syndical au plus tard le vendredi de la 4ème semaine qui suit l’élection des maires.

A défaut pour une commune d’avoir désigné ses délégués, cette commune est représentée au sein de l’organe délibérant du syndicat de communes par le maire si elle ne compte qu’un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire. L’organe délibérant est alors réputé complet.

Une fois que les présidents des EPCI à fiscalité propre et des syndicats de communes sont élus, il convient de désigner les délégués au sein des syndicats mixtes.

S’agissant de la désignation des représentants dans les syndicats mixtes dits fermés (SMF), ici une stricte application de l’article L. 5211-8 du CGCT conduirait à imposer la désignation des délégués d’un syndicat mixte fermé dans le même délai que les délégués des syndicats de communes. Selon la doctrine de l’Etat « Une telle interprétation ne peut être retenue car elle viderait de son sens cette disposition à l’égard des membres du SMF, en limitant, en amont le temps que leur impartit la loi pour procéder à l’installation de leurs propres organes délibérants et à l’élection de leurs présidents et de leurs bureaux » => Ainsi la première réunion de l’organe délibérant d’un SMF devra se tenir au plus tard le vendredi de la 4ème semaine qui suivra l’élection de l’ensemble des membres (communes, syndicats de communes ou EPCI à fiscalité propre) du SMF.

A défaut pour un membre d’avoir désigné ses délégués, il est représenté au sein de l’organe délibérant du SMF par le maire ou le président si il ne compte qu’un délégué, par le maire ou le président et le premier adjoint ou le 1er VP dans le cas contraire. L’organe délibérant est alors réputé complet.

Elus selon les modalités fixées par les statuts du SMO ou à défaut par ses membres

S’agissant de la désignation des représentants dans les syndicats mixtes dits ouverts (SMO), l’article L. 5211-8 du CGCT ne leur est pas applicable (sauf à ce que leurs statuts renvoient à l’application de cette disposition).

Cependant, les membres des SMO dont l’organe délibérant a été renouvelé à l’issue du scrutin municipal et intercommunal ont intérêt a désigné leurs délégués au plus tôt afin de réduire au maximum la période des affaires courantes. Le délai débutera à l’issue de l’élection des maires et des présidents des EPCI ou syndicats mixtes qui composent le SMO.