Les conflits d’usage de l’eau surviennent lorsque « la ressource devient localement insuffisante pour répondre à l’ensemble des demandes »[1], il est alors nécessaire de déterminer comment cette ressource sera répartie entre les différents usages qui en sont fait et entre les usagers.
Comme l’a relevé le rapport de la mission parlementaire d’information sur la gestion des conflits d’usage en situation de pénurie d’eau du 4 juin 2020, les conflits d’usage de l’eau sont amenés à se multiplier lors des prochaines années, en raison des pressions accrues exercées sur la ressource en eau par les effets du changement climatique.
Cette question n’est pas nouvelle et la répartition des usages de l’eau fait déjà l’objet de contentieux, la Cour administrative d’appel de Marseille ayant notamment rendu deux arrêts sur cette question le 6 mars 2020 (1). La mission parlementaire précitée a ainsi rendu un rapport sur la question, formulant notamment des propositions de réforme visant à prévenir et à mieux gérer ces conflits (2). Il peut également être souligné que, le 25 mai 2020, un règlement européen autorisant et régulant la réutilisation des eaux usées a été adopté, ce qui pourrait permettre d’atténuer les pressions sur la ressource en eau (3).
I – La judiciarisation des conflits d’usage de l’eau : exemple de deux arrêts de la Cour administrative d’appel de Marseille
CAA de Marseille, 6 mars 2020, SCI Pied de Côte, n° 17MA02620
Les deux arrêts de a CAA de Marseille sont relatifs à des contestations d’arrêtés préfectoraux ayant fixé un débit minimal à maintenir dans un cours d’eau. En effet, en application de l’article L. 214-18 du Code de l’environnement, les ouvrages dans le lit d’un cours d’eau doivent « comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux ». Le préfet détermine alors ce débit minimal, qui ne peut être inférieur à certaines valeurs définies par l’article L. 214-18.
Dans l’affaire SCI Pied de Côte, une société exploitant une centrale hydroélectrique contestait un arrêté du 20 mars 2014 par lequel le Préfet des Hautes-Alpes avait fixé le débit à maintenir dans un cours d’eau au droit de la prise d’eau de la centrale. En effet, par cet arrêté, le Préfet a fixé le débit minimum à maintenir à 132 litres par seconde (L/s) jusqu’au 31 août 2019, puis à 150 L/s, alors que la société requérante, qui bénéficiait avant l’adoption de cet arrêté d’un débit minimal de 41 L/s, demandait que cette valeur soit fixée à 130 L/s.
En effet, tel qu’exposé ci-dessus, en application de l’article L. 214-18 du Code de l’environnement, le Préfet peut fixer un débit minimal à conserver pour un cours d’eau, « garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux au moment de l’installation de l’ouvrage », et imposer à ce titre à un exploitant d’une installation située sur celui-ci les prescriptions nécessaires à la préservation des milieux naturels aquatiques. Le Code de l’environnement impose également que ce débit minimal ne puisse être inférieur au « dixième du module du cours d’eau en aval immédiat ou au droit de l’ouvrage correspondant au débit moyen interannuel ». Ces obligations sont applicables aux ouvrages existants au plus tard au 1er janvier 2014.
Dans le cadre de cette affaire, les débats portaient sur l’appréciation du débit du cours d’eau. La requérante soutenait en effet que ce débit n’était pas de 1 500 L/s mais de 1 258. Le juge écarte cet argument au motif que, aux termes de l’article L. 214-18 du Code de l’environnement, seules les études basées sur des informations disponibles portant sur une période minimale de 5 ans peuvent être prises en compte pour estimer le débit du cours d’eau, ce qui n’était pas le cas des études produites par la requérante. Ce débit ayant été fixé à environ 1 500 L/s, le Préfet ne pouvait aller en-deçà de la valeur minimale de 150 L/s, qui correspond à 1/10ème du débit du cours d’eau et ne pouvait prendre en compte aucune autre considération, notamment économique.
Concernant la seconde affaire, une association de protection de l’environnement contestait un arrêté préfectoral portant prescription complémentaire de relèvement du débit réservé au titre du code de l’environnement relatif à la prise d’eau d’une association syndicale autorisée (ASA). En effet, cet arrêté fixait le débit minimal en dehors de la période allant du 15 juin au 15 septembre de chaque année à 520 L/s et, pour la période allant du 15 juin au 15 septembre, à 260 L/s. En première instance, le juge du plein contentieux a modifié ces prescriptions règlementaires, fixant le débit minimal à laisser à l’aval immédiat de la prise d’eau à 650L/s ou au débit naturel du cours d’eau en amont de la prise si celui-ci est inférieur à cette valeur. L’ASA conteste donc ce jugement devant la CAA de Marseille.
La Cour administrative d’appel considère que, en application des articles L. 214-18 et L 211-1 du Code de l’environnement, les dispositions que « l’administration est tenue de prendre en compte pour déterminer le débit à maintenir dans le lit du cours d’eau concerné peuvent conduire à fixer un débit supérieur au débit minimal prévu par l’article L. 214-18 du code de l’environnement pour assurer en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces peuplant les eaux en cause. Cet objectif peut, lui-même, conduire à fixer un débit supérieur au débit minimal en fonction des particularités du cours d’eau. Toutefois, l’administration ne peut prendre en compte les autres exigences prévues à l’article L. 211-1 du même code et notamment les besoins de l’activité agricole lorsque ce débit minimal n’est pas atteint ».
Ainsi, il est possible pour le Préfet de fixer un débit minimal supérieur à celui exigé par l’article L. 214-18 du Code de l’environnement si les particularités du cours d’eau l’exigent et afin de garantir la protection des espèces vivant dans le cours d’eau.
En l’espèce, des études et avis recommandaient que le débit minimal soit fixé à des valeurs oscillant entre 650 et 840 L/s afin de garantir la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux. Or le juge relève que « la valeur de 520 l/s prévue par l’arrêté contesté qui se situe très en deçà de la zone du fonctionnement satisfaisant pour la préservation de la ressource en eau, méconnaît les dispositions de l’article L. 214-18 du code de l’environnement ». Le juge de première instance n’a donc pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en fixant le débit minimal du cours d’eau à 650 L/s. La Cour administrative d’appel considère également que la requérante n’établit pas que cette valeur porterait atteinte au principe de gestion équilibrée défini à l’article L. 211-1 du Code de l’environnement lequel prévoit notamment que « La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population ».
II – Rapport parlementaire
Rapport parlementaire, Gestion des conflits d’usage en situation de pénurie d’eau, 4 juin 2020
La mission d’information constate que les conflits d’usage de l’eau sont amenés à s’exacerber et à devenir de plus en plus fréquents en raison des conséquences du changement climatique, qui crée des pressions croissantes sur la ressource en eau. M. Loïc Prud’homme, le président de la mission d’information, relève ainsi qu’il « n’est plus possible de consommer autant ».
Ce rapport contient donc vingt-cinq recommandations, visant à instaurer une meilleure gestion de la ressource en eau, laquelle permettrait de limiter les conflits liés à son utilisation.
Tout d’abord, la mission relève qu’il est primordial d’améliorer la connaissance sur la ressource en eau et sur ses évolutions, ce qui constitue un préalable à une bonne gestion de la ressource. Elle recommande alors de renforcer les outils et indicateurs de mesure et d’élargir l’accès aux données détenues par les personnes privées. Il est notamment recommandé à cet égard « que les acteurs privés prélevant de l’eau fournissent des données mensuelles, et non plus annuelles, sur leurs prélèvements ». En outre, la mission propose d’abroger l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants, considérant que la définition de « cours d’eau » instaurée par cet arrêté a conduit au déclassement de nombre d’entre eux, impactant le suivi de leur niveau et de leur débit.
Une meilleure organisation de la répartition de la ressource en eau entre les différents usages apparait également nécessaire lorsque celle-ci est sous pression. En l’état actuel du droit, si certains usages sont considérés comme prioritaires, ceux-ci ne sont pas hiérarchisés et doivent être conciliés. Le rapport indique alors que les besoins absolument prioritaires, comme l’alimentation humaine ou la survie des milieux naturels, doivent être préservés et les autres usages restreints. Ainsi, la mission d’information recommande notamment de renforcer la coordination entre les départements d’un même sous-bassin versant pour déclencher les mesures de restriction, déclenchement qui devrait être systématisé lors du franchissement des seuils d’alerte (le rapport indiquant que, actuellement, les seuils sont franchis plusieurs fois avant ce déclenchement), pour définir les restrictions adaptées et harmoniser les contrôles. En outre, si les mesures de restriction ne sont pas respectées, la mission d’information propose de délictualiser la récidive et de la sanctionner d’une amende de 15 000 euros.
La mission d’information parlementaire souligne en outre qu’il est important de prévenir et limiter la survenance des situations de pression sur la ressource en eau, notamment en mettant en œuvre des solutions fondées sur la nature et en incitant « les communes et intercommunalités à désimperméabiliser leurs territoires, afin de se rapprocher du cycle naturel de l’eau et ainsi favoriser la recharge des nappes souterraines et l’alimentation des cours d’eau ». La mise en œuvre obligatoire d’une tarification incitative de l’eau est également envisagée.
Par ailleurs, il est relevé que les restrictions pesant sur certaines pratiques entrainent un coût financier important. A ce titre, il est proposé de créer un fonds de paiement pour services environnementaux d’un budget d’un milliard d’euros pour la période 2021/2025.
Enfin, des recommandations sont formulées en matière de gouvernance de l’eau. Il est ainsi notamment suggéré « de confier aux services de l’État, ou à défaut à la CNDP, un rôle actif de médiateur dans l’animation des instances locales de gouvernance de la régulation de l’eau », ou encore d’instaurer une obligation de déclinaison des SDAGE 2027-2032 en SAGE sur l’ensemble du territoire national.
III – Règlement européen
Dressant le même constat que celui de la mission d’information parlementaire, il est indiqué dans le préambule du règlement (UE) 2020/741, relatif aux exigences minimales applicables à la réutilisation de l’eau, que « des pressions croissantes s’exercent sur les ressources en eau de l’Union, entraînant la rareté de l’eau et une détérioration de la qualité de l’eau ».
Un élément de solution à cette problématique est mis en œuvre par ce règlement. En effet, celui-ci vise à permettre une réutilisation des eaux urbaines résiduaires traitées pour l’irrigation agricole, et fixe à cet égard des exigences minimales de qualité et de surveillance de l’eau et des dispositions en matière de gestion des risques. Un exploitant d’une installation de récupération, comme une station d’épuration des eaux urbaines résiduaires, peut ainsi fournir des eaux traitées qui seront utilisées à des fins d’irrigation agricole.
Il importe de relever que la production et la fourniture d’eau de récupération destinée à l’irrigation agricole sont soumises à l’octroi d’un permis, lequel définit les obligations incombant aux différents acteurs impliqués dans la réutilisation de l’eau. Le permis doit être sollicité par l’exploitant de l’installation de récupération, ou par tout acteur du système de réutilisation de l’eau exerçant un rôle ou une activité dans ce système, tel que l’exploitant de l’installation de distribution d’eau de récupération.
Les obligations pesant sur l’exploitant de l’installation de récupération sont donc définies par ce permis, mais le règlement fixe également en annexe des exigences minimales de qualité de l’eau que l’exploitant est tenu de respecter, et précise que celui-ci est responsable de la qualité de l’eau jusqu’à ce qu’il la fournisse à l’acteur suivant de la chaine.
En application de ce règlement, l’Administration doit veiller à ce qu’un plan de gestion des risques soit établi par l’exploitant, les autres parties responsables et les personnes utilisant l’eau à des fins d’irrigation agricole. Ce plan doit notamment identifier les risques et dangers liés à l’utilisation du système de réutilisation de l’eau ainsi que les mesures permettant de les prévenir et corriger. Il contient également les exigences « relatives à la distribution, au stockage et à l’utilisation » de l’eau récupérée et traitée, devant être respectées après que cette eau a été fournie par l’exploitant de l’installation de récupération ainsi que les personnes responsables du respect de ces exigences.
Afin de s’assurer que les prescriptions du permis sont respectées, la réalisation de contrôles de conformité est prévue. En cas de non-conformité, le règlement prévoit que toutes les mesures nécessaires doivent être mises en œuvre pour qu’il y soit mis fin ou, lorsque cela représente un risque pour l’environnement, la cessation de la fourniture d’eau de récupération. Il appartient en outre aux Etats-membres de déterminer des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives qui seront appliquées en cas de manquement au règlement.
Par ailleurs, le règlement contient des obligations d’information du public. Un certain nombre d’éléments doivent en effet être rendus accessibles et actualisés tous les deux ans, tels que les permis octroyés et les conditions qu’ils fixent, la quantité et la qualité d’eau réutilisée fournie, etc.
Ce règlement sera applicable à compter du 26 juin 2023.
–
[1] Rapport parlementaire, Gestion des conflits d’usage en situation de pénurie d’eau, 4 juin 2020, p. 49.