Biodiversité : actualités jurisprudentielles sur la protection des espèces

Plusieurs décisions du Conseil d’Etat (I) et de la Cour de justice de l’Union européenne (II) sont intervenues récemment en matière de biodiversité, et plus particulièrement en matière de protection des espèces.

 

I. Actualités sur les dérogations au régime de protection des espèces

 

Trois décisions du Conseil d’Etat du mois d’avril 2021 ont permis d’apporter des précisions sur les dérogations au régime de protection des espèces.

Pour rappel, l’article L. 411-1 du Code de l’environnement interdit de porter atteinte aux sites d’intérêt géologique, aux espèces animales ou végétales protégées ainsi qu’à leur habitat. Des dérogations peuvent néanmoins être accordées selon des conditions cumulatives strictement définies à l’article L. 411-2 4° du même Code. Il est ainsi nécessaire:

  • qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante ;
  • que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;
  • que la dérogation vise la protection d’un intérêt, l’octroi d’une dérogation étant notamment prévu dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur.

Le contentieux de l’annulation de ces dérogations au régime de protection des espèces est abondant et fait l’objet d’interventions récurrentes du Conseil d’Etat. Les trois décisions du mois d’avril 2021 se rattachent à l’appréciation des raisons impératives d’intérêt public majeur (1) et aux conséquences de l’annulation d’une dérogation sur la poursuite d’une exploitation (2).

 

1. Appréciation des raisons impératives d’intérêt public majeur en lien avec la production d’énergie renouvelable

 

CE, 15 avril 2021, Ministre de la transition écologique et solidaire, n° 432158 

CE, 15 avril 2021, Association Société pour la protection des paysages et de l’esthétique de la France et autres, n° 430500 

Conclusions du rapporteur public dans ces deux affaires

Le 15 avril 2021, le Conseil d’Etat a rendu deux décisions relatives à la légalité d’arrêtés préfectoraux ayant accordé à des exploitants d’installations de production d’énergie renouvelable des dérogations au régime de protection des espèces sur le fondement de l’article L. 411-2, 4° du Code de l’environnement. Ces décisions apportent des précisions intéressantes sur l’appréciation de l’existence de raisons impératives d’intérêt public majeur justifiant qu’il soit dérogé au régime de protection des espèces s’agissant de projets de production d’énergie renouvelable.

Une première décision, concernait l’octroi de cette dérogation pour la réalisation d’une centrale hydroélectrique (n° 432158), la seconde concernait l’exploitation d’un parc éolien (n° 430500).

S’agissant de l’existence de raisons impératives d’intérêt public majeur liées à ces projets, le juge se livre à une appréciation concrète :

  • Des caractéristiques des projets en cause :
    • S’agissant de la réalisation de la centrale hydroélectrique, le juge relève que sa production annuelle électrique équivaut à la consommation « d’environ 5 000 habitants, permettant d’éviter le rejet annuel dans l’atmosphère de l’ordre de 8 300 tonnes de gaz carbonique, 38 tonnes de dioxyde de souffre, 19 tonnes de dioxyde d’azote et de 1,2 tonnes de poussières ».
    • S’agissant du parc éolien, celui-ci permettra l’approvisionnement en électricité d’environ 50 000 personnes.
  • De la contribution de ces projets sur la politique et les engagements nationaux et locaux en matière de production des énergies renouvelables :
    • Le Conseil d’Etat considère ainsi que la Cour administrative d’appel s’est livrée à une appréciation souveraine des faits en considérant que le projet de centrale hydro-électrique ne contribuait pas à la réalisation des engagements de l’Etat en matière de développement des énergies renouvelables, ni ne modifiait l’équilibre entre les différentes sources d’énergie sur le territoire de la Région, ni qu’il serait établi que ce projet s’inscrirait dans un plan plus large de développement des énergies renouvelables, et particulièrement hydro-électriques. Dès lors, l’existence de raisons impératives d’intérêt public majeur n’a pas été démontrée. Le Conseil d’Etat semble indiquer toutefois de manière indirecte que, même si ce projet était de petite taille, la démonstration de sa contribution utile à un tel plan de développement aurait pu permettre de caractériser l’existence de telles raisons. On relèvera que le Conseil n’a ici pas suivi les conclusions de son rapporteur public, qui lui préconisait d’invalider le raisonnement de la Cour administrative d’appel.
    • Concernant le projet de parc éolien, le Conseil d’Etat considère au contraire que, selon l’appréciation souveraine de la Cour administrative d’appel, celui-ci s’inscrit dans les objectifs nationaux de développement des sources renouvelables de production d’énergie fixés par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, dite loi TECV, et permettra en outre d’accroitre la production d’énergie renouvelable dans la région Bretagne, laquelle est caractérisée par la faiblesse de sa production locale. Le juge relève que la condition tirée de l’existence de raisons impératives d’intérêt public majeur est ainsi remplie.

Ainsi, afin que puisse être justifié l’octroi d’une dérogation au régime de protection des espèces à une installation de production d’énergie renouvelable, il apparaît nécessaire de démontrer que ce projet s’inscrit dans une politique nationale ou locale de développement des énergies renouvelables et y contribue utilement.

Par ailleurs, on relèvera que la décision relative au parc éolien précise également que le dossier de demande de dérogation au régime de protection des espèces, par ailleurs complet et détaillé, qui ne faisait pas figurer le nombre et le sexe des spécimens concernés était néanmoins valide. Pourtant cette information doit figurer au sein de ce dossier en application de l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations. Cette appréciation est portée dans le cas de l’affaire en cause, le juge énonçant que la Cour administrative d’appel avait apprécié ce point souverainement et suffisamment motivé sa décision et que cette appréciation était valide « eu égard à la nature de l’opération pour laquelle la dérogation était sollicitée ».

 

2. Conséquences de l’annulation de la dérogation au régime de protection des espèces sur la poursuite d’une exploitation

 

CE, 28 avril 2021, Ministre de la transition écologique et solidaire, n° 440734 

Conclusions du rapporteur public

Par une ordonnance de référé-suspension n° 440734 du 28 avril 2021, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur les conséquences de l’annulation d’une dérogation au régime de protection des espèces sur la poursuite de l’exploitation concernée.

Dans cette affaire, était en cause l’exploitation d’une carrière de roches massives calcaires par la société Maillard. Cette exploitation avait été autorisée par arrêté du Préfet du Doubs, qui avait au préalable accordé à la société une autorisation de dérogation au régime de protection des espèces (cette autorisation de l’exploitation ICPE avait en effet été accordée avant l’instauration de l’autorisation environnementale unique). Une première dérogation octroyée pour ce projet avait été annulée par le Tribunal administratif de Besançon pour défaut de motivation. La seconde dérogation prise par le Préfet a par la suite connu le même sort, le Tribunal jugeant que cette dérogation n’était pas justifiée par une raison impérative d’intérêt public majeur. Faisant suite à cette annulation, le Préfet du Doubs a ainsi adopté un nouvel arrêté portant mise en demeure de la société Maillard de régulariser sa situation administrative, lui enjoignant soit de cesser son exploitation de la carrière, soit de solliciter une modification de l’autorisation environnementale. Cet arrêté prononce également la suspension de l’exploitation de la carrière, dans l’attente de la régularisation de sa situation par la société.

Saisi d’une demande de suspension de ce dernier arrêté préfectoral, le Conseil d’Etat a précisé quelles étaient les obligations du Préfet eu égard à la situation de l’exploitant et à l’autorisation environnementale lorsque seule la dérogation au régime de protection des espèces est annulée.

Dans cette situation :

  • Dans un premier temps, le Préfet doit mettre en demeure l’exploitant de régulariser sa situation dans un certain délai et peut, dans l’attente de cette régularisation, prendre des mesures conservatoires si celles-ci sont nécessaires, sur le fondement de l’article L. 171-7 du Code de l’environnement. Ces mesures conservatoires peuvent inclure la suspension de l’exploitation ;
  • Dans un second temps, lorsqu’une demande de régularisation de l’autorisation environnementale lui a été adressée par l’exploitant, le Préfet doit user de son pouvoir d’appréciation et tirer les conséquences de l’annulation de la dérogation espèces protégées. Ces conséquences peuvent conduire à l’adoption d’une décision d’abroger l’autorisation environnementale.

Dans l’hypothèse où le Préfet déciderait d’autoriser la poursuite de l’exploitation, la question des conséquences de l’annulation de la dérogation au régime de protection des espèces était posée au Conseil d’Etat, notamment si des travaux ont été réalisés durant la période précédant l’annulation de la dérogation. Le Conseil d’Etat a considéré que, dans cette situation, le Préfet doit déterminer si la dérogation au régime de protection des espèces est toujours nécessaire, eu égard aux circonstances de fait à la date à laquelle il réexamine la situation de l’exploitation. Si cette dérogation n’est plus nécessaire, le Préfet doit déterminer si l’exploitation peut néanmoins être poursuivie grâce à la détermination de prescriptions complémentaires.

Dans l’hypothèse où le Préfet déciderait que l’exploitation peut être poursuivie, il doit ainsi édicter des prescriptions complémentaires au sein de l’autorisation environnementale modificative ou d’une nouvelle autorisation environnementale. Le Conseil d’Etat s’est attardé sur le contenu de ces prescriptions :

  • Un contenu minimal de ces prescriptions est identifié par le Conseil d’Etat : il s’agit des mesures de compensation prévues par la dérogation annulée ou de mesures équivalentes ;
  • En outre, le cas échéant, le Préfet doit prescrire des mesures de remise en état du site tenant compte du caractère illégal des atteintes portées à des espèces protégées et, si cela est nécessaire, adapter les conditions et la durée de l’exploitation.

Dans la situation d’espèce de cette affaire, le juge relève qu’une partie du site de l’exploitation ne nécessite plus de dérogation au régime de protection des espèces, dès lors que celle-ci a été décapée et défrichée et ne comporte plus de telles espèces. Malgré l’absence de nécessité d’une telle dérogation, le Conseil d’Etat indique, en application du raisonnement ci-dessus exposé, que le Préfet était fondé à mettre en demeure l’exploitant de régulariser sa situation administrative et de suspendre l’exploitation.

 

II. La CJUE renforce la protection des espèces animales par deux décisions

 

1. La CJUE retient une interprétation extensive des directives « oiseaux » et « habitats »

 

CJUE, 4 mars 2021, Föreningen Skydda Skogen et autres, n° C-473/19 et C-474/19 

La CJUE a été saisie d’une demande de décision préjudicielle par le tribunal des affaires immobilières et environnementales de Vänersborg (Suède) portant sur l’interprétation de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, la « directive habitats », et de l’article 5 de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite « directive oiseaux ».

Cette demande a été transmise à l’occasion d’un litige portant sur une décision d’une préfecture de ne pas agir à l’encontre d’une déclaration d’abattage concernant une zone forestière, visant une coupe définitive et supposant l’enlèvement de la quasi-totalité des arbres. Or la zone forestière en question constitue l’habitat naturel de plusieurs espèces protégées.

La CJUE, saisie de plusieurs questions d’interprétation des directives, apporte les précisions suivantes.

En premier lieu, la Cour se prononce sur l’interprétation de l’article 5 de la directive « oiseaux », qui prévoit les interdictions relatives aux espèces d’oiseaux identifiées à l’article 1er de la directive, à savoir les « espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable ». Ces interdictions sont relatives aux faits de tuer ou capturer intentionnellement ces espèces, de détruire ou d’endommager intentionnellement leurs nids et œufs et d’enlever leurs nids, de ramasser leurs œufs dans la nature et de les détenir et de les perturber intentionnellement.

A cet égard, la Cour juge que cet article doit être interprété en ce sens qu’il s’applique à toutes les espèces d’oiseaux énoncées à l’article 1er et non pas seulement aux espèces d’oiseaux identifiées à l’annexe I de la directive, ou qui sont menacées à un certain niveau ou dont la population montre une tendance à baisser à long terme. Ainsi, les Etats membres ne peuvent édicter des dispositions prévoyant de telles interdictions seulement pour ces espèces.

En second lieu, la Cour se prononce sur l’interprétation des interdictions énumérées à l’article 5 de la directive « oiseaux » et 12 de la directive « habitats » et le point de savoir si ces interdictions valent pour les activités dont l’objet principal est manifestement autre que l’objet des interdictions (par exemple, en l’espèce, lorsque l’objet de l’activité est l’abattage d’arbres) et si ces interdictions s’appliquent aux espèces ayant atteint un état de conservation favorable.

A cet égard, la Cour juge, d’une part, que ces interdictions « sont susceptibles de s’appliquer à une activité, telle qu’une activité d’exploitation forestière ou d’occupation des sols, dont l’objet est manifestement autre que la capture ou la mise à mort, la perturbation d’espèces animales ou la destruction ou le ramassage intentionnels des œufs » et ne sont pas subordonnées « à la condition qu’une activité donnée risque d’avoir une incidence négative sur l’état de conservation de l’espèce animale concernée ».

D’autre part, la Cour estime que la protection offerte aux espèces par ces interdictions ne cesse pas de s’appliquer « aux espèces qui ont atteint un état de conservation favorable ».

Ainsi, les activités dont l’objet n’est pas la mise à mort ou la perturbation des espèces sont néanmoins entièrement soumises aux interdictions susmentionnées, qui s’appliquent à toutes les espèces, y compris celles ayant atteint un état de conservation favorable et les Etats membres ne peuvent édicter des dispositions prévoyant de telles interdictions, s’agissant des activités dont l’objet principal est manifestement autre que l’objet des interdictions, qu’à la condition que cette activité risque d’avoir une incidence négative sur l’état de conservation de l’espèce concernée.

Enfin, en dernier lieu, la Cour se prononce sur l’interprétation de l’article 12 de la directive « habitats » relatif à l’interdiction de la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos des animaux.

La Cour juge que cet article doit s’interpréter comme interdisant la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos des animaux par toute activité, ce et quel que soit le degré d’incidence de l’activité en question sur l’état de conservation de l’espèce concernée. Ainsi, les Etats membres ne peuvent édicter des dispositions prévoyant une telle interdiction seulement à partir du moment où l’état de conservation de l’espèce concernée risque de se dégrader.

Il en ressort que la CJUE retient une interprétation extensive des directives « oiseaux » et « habitats », renforçant ainsi la protection de toutes les espèces animales d’intérêt communautaire, et non pas uniquement celles dont l’état de conservation est dégradé, lors des opérations d’aménagement, qui pourra trouver une résonnance dans les approches nationales.

 

2. La CJUE interdit la chasse à la glu

 

CJUE, 17 mars 2021, One Voice et Ligue pour la protection des oiseaux, C‑900/19 

Par une décision du 17 mars 2021, la CJUE, saisie d’une question préjudicielle par le Conseil d’Etat français, retient que la chasse à la glu ne peut être autorisée au regard de la seule circonstance qu’il s’agit d’une méthode de chasse traditionnelle. 

Cette décision s’inscrit dans le cadre d’un litige initié par deux associations de défense des animaux devant le Conseil d’Etat, visant à l’annulation d’arrêtés autorisant la chasse à la glu dans certains départements français, autorisation accordée au regard du caractère traditionnel de cette méthode de chasse.

La Cour se prononce ainsi sur l’interprétation de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages, la « directive oiseaux », prévoyant qu’un mode de chasse traditionnel non sélectif ne peut être autorisé qu’à la condition de justifier de l’absence d’une autre solution satisfaisante.

La Cour retient ainsi que le caractère traditionnel d’une méthode de chasse ne suffit pas, en soi, à établir qu’une autre solution satisfaisante ne peut être substituée à cette méthode et ainsi à déroger aux dispositions de la directive.

Elle énonce en outre que la directive doit s’interpréter en ce sens qu’elle s’oppose à ce qu’une réglementation nationale autorise, par dérogation à la directive, une méthode de capture entraînant des prises accessoires dès lors que celles-ci, même de faible volume et pour une durée limitée, sont susceptibles de causer aux espèces capturées non ciblées des dommages autres que négligeables.

Dès lors, l’interprétation retenue par la CJUE est susceptible d’entraîner l’annulation par le Conseil d’Etat des arrêtés litigieux autorisant, de manière dérogatoire, la chasse à la glu.

 

 

Solenne Daucé, Cécile Jauneau et Julie Cazou

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