La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) prévoit le transfert aux communes ainsi qu’à l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations » (GEMAPI). Ce transfert de compétence inquiète les élus, qui vont devoir assumer de nouvelles responsabilités, du fait du contexte actuel particulier lié à la multiplication récente des crues dans différentes régions de France. Il convient de décrire plus précisément le dispositif afin de le clarifier.
I. Quelles collectivités concernées, dans quel délai ?
Si l’article L. 211-7 du Code de l’environnement, tel qu’issu de la loi MAPTAM, instaure une compétence de principe pour les communes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, celles-ci n’auront pas vocation à exercer directement ces missions dès lors que la même compétence est érigée en compétence obligatoire pour l’ensemble des EPCI à fiscalité propre : communauté de communes (article L. 5214-16 CGCT), communautés d’agglomération (article L. 5216-5 CGCT), communautés urbaines (article L. 5215-20 CGCT), métropoles de droit commun (article L. 5217-2 CGCT), mais également les métropoles soumises à un régime juridique particulier à savoir la Métropole du Grand Paris (article L. 5219-1 CGCT), la Métropole d’Aix-Marseille-Provence (article L. 5218-2 CGCT) et la Métropole de Lyon (article L. 3641-1 CGCT).
Le transfert de cette compétence doit s’opérer à compter du 1er janvier 2016. Toutefois l’article 59 de la loi MAPTAM prévoit la possibilité pour les communes de procéder dès à présent au transfert. Par ailleurs, le même article indique que lorsque les compétences relevant de la GEMAPI étaient exercées, à la date de la publication de la MAPTAM, par les conseils généraux, les conseils régionaux, leurs groupements ou les autres personnes morales de droit public, ceux-ci continuent d’exercer les compétences qui s’y rattachent jusqu’à leur transfert à un EPCI à fiscalité propre, au plus tard jusqu’au 1er janvier 2018.
II. Quelle compétence ?
La compétence GEMAPI des communes et des EPCI est définie à l’article L. 211-7 du Code de l’environnement et comprend la possibilité de mettre en œuvre « tous travaux, actions, ouvrage ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence, dans le cadre du schéma d’aménagement et de gestion des eaux, s’il existe, et visant » :
• l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ;
• l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès à ce cours d’eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d’eau ;
• la défense contre les inondations et contre la mer ;
• la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.
L’exécution de ces travaux se fera alors dans les conditions prévues par les articles L. 151-36 à L. 151-40 du Code de l’agriculture et de la pêche, l’article L. 211-7, précité, opérant un renvoi express à ces dispositions. Il conviendra alors de se référer à ces procédures spécifiques qui régissent notamment les modalités d’enquête publique et d’instauration des servitudes publiques nécessaires pour la réalisation des travaux visant l’un des domaines précités.
Il convient également de relever que le transfert de la compétence GEMAPI aux communes et aux EPCI à fiscalité propre n’a pas pour objet d’imposer à ces personnes publiques une compétence plus large que celle qui existait en matière de gestion des milieux aquatiques au regard des obligations qui incombent aux personnes privées. En effet, l’article L. 5216-7 du CGCT indique que cette compétence s’exerce « sans préjudice de l’obligation d’entretien régulier du cours d’eau par le propriétaire riverain prévue à l’article L. 215-14 du [Code de l’environnement], ni des missions exercées par les associations syndicales de propriétaires […] ». C’est ainsi que le Ministre de l’Intérieur a récemment affirmé que « cette compétence ne remet en cause ni l’obligation d’entretien du cours d’eau du propriétaire riverain ni les missions exercées par les associations syndicales de propriétaires […]. La collectivité compétente n’interviendra qu’en cas de carence des propriétaires riverains, en cas d’urgence ou pour tout motif d’intérêt général » (Réponse Ministérielle n° 45181, JOAN 19/08/2014).
III. Quelles modalités d’exercice de la GEMAPI ?
III.1. Articulation de l’exercice de la compétence avec les syndicats
Les EPCI à fiscalité propre pourront exercer directement leurs compétences en matière de GEMAPI mais ils pourront également transférer ces compétences à un syndicat mixte.
Sur ce point, on relèvera, d’abord, que la loi MAPTAM renforce le rôle des établissements publics territoriaux de bassins (EPTB) et des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE), désormais obligatoirement constitués en syndicats mixtes ouverts ou fermés (et non plus en institution interdépartementale). Or ces établissement sont destinés à coordonner l’action des collectivités dans le domaine de la gestion de l’eau et de la lutte contre les inondations.
Les missions de ces établissements publics sont définies par l’article L. 213-12 du Code de l’environnement :
• l’EPAGE, intervient à l’échelle d’un bassin versant d’un fleuve côtier sujet à des inondations récurrentes ou d’un sous-bassin hydrographique d’un grand fleuve en vue d’assurer, à ce niveau, la prévention des inondations et des submersions ainsi que la gestion des cours d’eau non domaniaux ;
• l’EPTB a, quant à lui, vocation à intervenir à l’échelle d’un bassin ou d’un groupement de sous-bassins hydrographiques en vue de faciliter, la prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée de la ressource en eau, ainsi que la préservation et la gestion des zones humides et d’assurer la cohérence de l’activité de maîtrise d’ouvrage des EPAGE. Il a également vocation à contribuer à l’élaboration et au suivi du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
Ces syndicats sont autant de structures à qui les EPCI pourront transférer tout ou partie de leurs compétences sur tout ou partie de leur territoire (article L. 5211-61 CGCT) pour assurer une gestion des eaux conforme aux besoins définis à l’échelle d’un bassin ou d’un sous-bassin. Un projet de décret visant à préciser les critères de délimitation des périmètres respectifs des EPTB et des EPAGE ainsi qu’à prévoir une procédure simplifiée de transformation pour les groupements déjà constitués répondant aux caractéristiques de ces établissements, est en cours de discussion.
Par ailleurs, la loi MAPTAM instaure un principe de représentation-substitution des communautés d’agglomération et des communautés urbaines au sein des syndicats existants, intervenant dans le domaine des compétences transférées et auxquelles les communes membres de ces communautés auraient déjà transféré les compétences en cause. Ce principe déroge à la règle selon laquelle le transfert d’une compétence obligatoire à une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine entraîne le retrait automatique des communes des syndicats compétents dont elles sont membres. L’application de ce principe instaure dès lors une règle unique de substitution pour l’ensemble des EPCI à fiscalité propre, ce principe étant d’ores et déjà applicable aux communautés de communes (article L. 5216-22-1 CGCT). Elle permet ainsi d’assurer, dans la plupart des cas, la cohérence de l’exercice de la compétence au sein de syndicats souvent constitués selon une logique de bassin.
La substitution des EPCI pour la compétence GEMAPI ayant vocation à s’appliquer à l’ensemble des syndicats, elle facilitera notamment la gestion des milieux aquatiques et la lutte contre les inondations par les EPTB et les EPAGE existants, dès lors que les communautés, dont les communes membres ont déjà adhéré à l’un des ces établissements publics, pourront participer directement à la mission de ces derniers.
III.2. Les modalités du transfert de la compétence GEMAPI
Par le biais du transfert de compétence, les EPCI à fiscalité propre, ou les EPTB et EPAGE, qui deviendront compétents en lieu et place des communes, se verront confier l’ensemble des décisions relatives aux compétences en cause mais ils devront également assurer la gestion des biens qui leur seront mis à disposition.
Sur ce point, l’article 59 de la loi MAPTAM prévoit notamment, pour faciliter la prise de compétence par les communes et les EPCI, la mise en place par chaque préfet coordonnateur de bassin d’une mission d’appui technique composée de représentants de l’Etat et de ses établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs groupements qui aura vocation à réaliser un état des lieux des ouvrages et des installations nécessaires à l’exercice de la compétence.
Une attention particulière doit être portée sur la mise à disposition des digues et celle des ouvrages ou infrastructures qui n’ont pas exclusivement pour vocation la prévention des inondations et des submersions mais qui, eu égard à leur localisation et leurs caractéristiques sont de nature à y contribuer. En effet, l’article 58 de la loi MAPTAM prévoit des modalités particulières de mise à disposition de ces digues et ouvrages.
C’est ainsi que seront mises à disposition des communes et des EPCI compétents, par voie de convention, à titre gratuit, les digues appartenant à une personne morale de droit public et achevées avant la date d’entrée en vigueur de la loi MAPTAM, sauf si son influence hydraulique dépasse le périmètre de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre compétent et s’il existe un gestionnaire.
On notera toutefois que l’article 59 de la loi MAPTAM prévoit une mesure transitoire selon laquelle « l’Etat ou l’un de ses établissements publics, lorsqu’il gère des digues à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, continue d’assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer pendant une durée de dix ans à compter de cette date. Une convention détermine l’étendue de ce concours et les moyens matériels et humains qui y sont consacrés ».
S’agissant des autres ouvrages concourant à la prévention des inondations, la loi prévoit qu’ils sont mis à la disposition de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre compétent, à titre gratuit, par le propriétaire ou le gestionnaire pour permettre de les utiliser et d’y apporter des aménagements nécessaires. Cette mise à disposition est définie par convention, cependant, la loi prévoit d’ores et déjà que « la responsabilité liée à la prévention des inondations et submersions est transférée à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent dès la mise à disposition, sans que le propriétaire ou le gestionnaire de l’ouvrage ne soient tenus de réaliser quelques travaux que ce soit en vue de permettre à l’ouvrage de remplir un rôle de prévention des inondations et submersions ». On relèvera néanmoins que la mise à disposition ne s’opère pas si l’ouvrage ou les travaux nécessaires à la réalisation des aménagements projetés ou leur exploitation ne sont pas compatibles avec la fonctionnalité de l’ouvrage ou de l’infrastructure.
Il résulte de ces dispositions de fortes responsabilités des communes et des EPCI dès lors que la quasi-totalité des digues et des ouvrages concourant à la lutte contre les inondations existants seront mis à leur disposition, ce qui implique de leur part d’effectuer les travaux d’entretien nécessaires pour permettre la lutte contre les inondations. Un projet de décret fixant les règles de conception, d’entretien et d’exploitation des ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et les submersions aptes à en assurer l’efficacité et la sûreté et portant diverses adaptations des règles de sûreté des ouvrages hydrauliques, est en cours de discussion et devrait être adopté dans le courant de l’année 2015.
IV. Quel financement de la compétence ?
La loi MAPTAM instaure une nouvelle taxe pour financer les nouvelles compétences qui incomberont aux communes et aux EPCI : la taxe pour la prévention des milieux aquatiques et la prévention des inondations.
Cette taxe pourra être instituée en application de l’article 1530 bis du Code général des impôts et sera affectée aux charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la compétence GEMAPI. Plus précisément l’article L. 211-17 du Code de l’environnement indique que « l’objet de cette taxe est le financement des travaux de toute nature permettant de réduire les risques d’inondation et les dommages causés aux personnes et aux biens ». Son produit devra être arrêté avant le 1er octobre de chaque année pour une application l’année suivante et sans dépasser un montant maximum de 40 euros par habitant résidant sur le territoire de la commune ou de l’EPCI compétent.
La mise en place de la taxe pour la prévention des milieux aquatiques et la prévention des inondations est une simple possibilité. Lorsqu’une commune ou un EPCI fait le choix de l’instaurer, ils renoncent toutefois à la redevance pour service rendu qu’ils percevaient au titre de l’article L. 151-36 du Code rural et de la pêche.