La tarification de la distribution d‘électricité est l’une des spécificités de ce service public local puisqu’elle échappe à la compétence des autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE) pour s’inscrire dans un cadre national régulé relevant de la compétence exclusive de la Commission de Régulation de l’Energie (CRE), chargée notamment de fixer les méthodes d’établissement des tarifs d’utilisation des réseaux de distribution d’électricité.
Cette tarification, qui pourrait être simple à première vue, puisqu’un tarif unique s’applique à tous les usagers sur l’ensemble du territoire, conformément au principe du «timbre poste», (c’est-à-dire qu’elle que soit la distance parcourue par l’énergie entre les sites de production et de consommation) et conformément au principe de péréquation géographique tarifaire, (c’est-à-dire que les usagers soient en zone rurale ou en zone urbaine), est plus complexe et diverse qu’il n’y paraît.
Elle repose en effet sur la mise en œuvre de plusieurs dispositifs qui concourent, chacun, à rémunérer les gestionnaires de réseau afin de couvrir leurs coûts d’investissement et d’exploitation. Ces dispositifs complémentaires sont les tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité (TURPE) (1), les tarifs des prestations annexes réalisées à titre exclusif par les gestionnaires de réseaux (2) et la péréquation des charges de distribution d’électricité par l’intermédiaire du Fonds de péréquation de l’électricité (3). Le présent focus est l’occasion de revenir sur les actualités qui concernent ces dispositifs.
- Les nouveaux tarifs d’utilisation des réseaux publics de distribution d’électricité (TURPE)
Conseil d’Etat, 26 avril 2017, Société Enedis, n°407516
Déterminés par la CRE, les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE) ont vocation à couvrir l’ensemble des coûts supportés par les gestionnaires des réseaux dans la mesure où ces coûts correspondent à ceux d’un gestionnaire de réseau efficace. Toutefois, en pratique, le TURPE est calculé sur la base des seuls coûts exposés par la société Enedis (anciennement dénommée ERDF), gestionnaire du réseau de distribution sur la majeure partie du territoire métropolitain (95%).
Ce tarif est ainsi calculé sur la base des prévisions d’évolution des flux d’électricité sur les réseaux transmises par la société Enedis sur une période de 4 ans. La période actuelle dite « TURPE 4 » expirera au 31 juillet prochain afin de laisser place à la période tarifaire du « TURPE 5 » d’août 2017 à août 2021.
Comme nous l’avions signalé dans une précédente Lettre d’actualité[1], les délibérations de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) portant sur les tarifs d’utilisation des réseaux de distribution d’électricité en haute tension (HTB) et en basse tension (HTA/BT) pour la nouvelle période tarifaire TURPE 5 ont été publiées au Journal Officiel du 28 janvier 2017.
Le tarif HTA/BT avait alors donné lieu à un bras de fer inédit entre la CRE et la Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie, cette dernière réclamant une hausse du tarif supérieure à celle fixée par la CRE (à 2,71 %) afin que celui-ci prenne suffisamment en compte les enjeux liés à la transition énergétique exprimés dans ses orientations de politique énergétique.
Le prochain TURPE 5 fait à ce jour l’objet de plusieurs quatre recours en annulation déposés devant le Conseil d’Etat à l’initiative notamment de la société Enedis. Ces recours sont toujours en cours d’instruction. Seule la question prioritaire de constitutionnalité dont la société Enedis avait par ailleurs saisi le Conseil d’Etat vient d’être examinée[2]. En effet, la société Enedis avait demandé au Conseil d’Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 341-3 du code de l’énergie[3] (qui fixe la compétence de la CRE pour établir les tarifs).
Cette demande vient d’être rejetée par le Conseil d’Etat. Il ressort en effet de la décision rendue le 26 avril 2017 que le Conseil d’Etat n’a pas fait droit à la demande de la société Enedis qui soutenait que l’article L. 341-3 du code de l’énergie était contraire à l’article 21 de la Constitution dans la mesure où l’article L.341-3 précité n’encadrait pas suffisamment le pouvoir de la CRE de fixer le niveau et la structure des tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité. A l’appui de sa demande la société Enedis avait invoqué l’article 21 de la Constitution[4] qui confère au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République, l’exercice du pouvoir réglementaire à l’échelon national. La société Enedis estimait alors qu’il en résultait que le législateur ne pouvait confier à une autorité de l’Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi qu’à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu.
Statuant sur cette demande, le Conseil d’Etat a estimé qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Enedis au motif que la règle posée par l’article 21 de la Constitution n’est pas au nombre des droits et libertés garantis par la Constitution, au sens et pour l’application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel [5].
Il reste donc à observer sur les prochains mois l’issue que réservera le Conseil d’Etat aux différents recours déposés à l’encontre des délibérations prises par la CRE pour l‘établissement des nouveaux TURPE.
- Les tarifs des prestations annexes réalisées à titre exclusif par les gestionnaires des réseaux de distribution (GRD)
Les prestations dites « annexes » réalisées à titre exclusif par les GRD d’électricité sont celles qui viennent en complément de la prestation de base d’acheminement de l’électricité sur les réseaux publics de distribution jusqu’aux consommateurs finals qui est couverte par le TURPE.
Il peut s’agir de prestations telles que les mises en service ou les modifications de puissance souscrites. Elles sont généralement facturées à l’acte. Les méthodes utilisées pour établir le tarif de ces prestations sont fixées par la CRE. Ces prestations, réalisées à la demande principalement des fournisseurs et des consommateurs finals, sont rassemblées, pour chaque GRD d’électricité, dans un catalogue de prestations qui est et doit être public[6]. Ces catalogues sont publiés par les GRD, généralement sur leur site internet. Elles se distinguent par ailleurs des prestations de raccordement aux réseaux dont les tarifs sont régis par les dispositions législatives et réglementaires spécifiques.
Le contenu des prestations annexes que les gestionnaires des réseaux de distribution doivent ״obligatoirement״ proposer ou qu’ils ״peuvent״ proposer résulte aujourd’hui de la délibération de la CRE du 16 novembre 2016 portant décision sur la tarification des prestations réalisées à titre exclusif par les gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité, précédemment commentée dans notre Lettre d’actualité[7].
Cette délibération était venue consolider l’ensemble des modifications apportées aux prestations annexes réalisées à titre exclusif par les GRD d’électricité et avait notamment eu pour objet d’adapter la liste des prestations annexes au déploiement des compteurs évolués.
Cette délibération a été modifiée par une nouvelle délibération en date du 20 avril dernier, la CRE ayant fait évoluer les tarifs de ces prestations au 1er août 2017. La CRE a ainsi décidé, en application du point 3.6 de la délibération du 16 novembre 2016 précitée de faire évoluer les tarifs des prestations annexes au 1er août 2017 de +0,2 % et de fixer le tarif de la prestation de mise en service sur raccordement existant à 20,07 € HT à compter du 1er août 2017.
Les gestionnaires des réseaux devront donc mettre à jour le contenu de leur catalogue des prestations proposées aux utilisateurs du réseau public d’électricité afin de prendre en compte ces évolutions réglementaires.
- La péréquation des charges de distribution de l’électricité
Le 18 avril dernier, la CRE a publié une délibération portant avis sur le projet de décret relatif à la péréquation des charges de distribution d‘électricité.
Particulièrement attendu par les Entreprises Locales de Distribution (ELD) présentes sur 5% du territoire métropolitain, le décret en projet vise à faire évoluer le cadre de la péréquation de ces charges et ce, en application de l’article 165 de la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, codifié à l’article L.121-29 du Code de l’énergie. En effet, le projet de décret comporte des dispositions destinées à permettre aux GRD d’opter, si le système de péréquation forfaitaire ne leur semble pas adapté à leurs charges réelles d’exploitation, pour un système de péréquation fondé sur l’analyse de leurs charges réelles. Le décret n’est toutefois, à la date de la publication de la présente Lettre d’actualité, toujours pas paru.
Il est toutefois intéressant de relever que la CRE a indiqué être favorable au projet de décret tel qu’il lui était soumis, dès lors que les modifications proposées dans son avis précédent (et défavorable) du 24 novembre 2016 ont partiellement été prises en compte. La CRE a cependant exigé d’autres modifications dans son avis.
La publication de cet avis qui n’a pas été suivie de la parution du décret au Journal Officiel témoigne sans doute de ce que l’élaboration particulièrement complexe de ce décret se poursuit encore.
Le Fonds de péréquation de l’électricité (FPE) est un mécanisme ancien puisqu’il a été créé par la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l’électricité et du gaz dans le but d’instaurer une compensation entre les GRD qui sont amenés à exploiter des réseaux disparates tant au niveau des ouvrages que de la structure des consommations, alors même que les usagers de ces réseaux bénéficient d’un tarif unique.
Le FPE est aujourd’hui régi aux articles L.121-29 et L.121-30 et R.121-44 à R.121-64 du Code de l’énergie. Ce fonds constitue un mécanisme complémentaire au TURPE qui a vocation à répartir entre les GRD les charges résultant de leur mission d’exploitation des réseaux publics. Ce mécanisme complémentaire est surtout indispensable dès lors que le TURPE est uniquement calculé sur la base des coûts supportés par le GRD ENEDIS.
C’est donc pour corriger ce déséquilibre dans le calcul du TURPE et permettre aux ELD de voir les charges qu’elles supportent au titre de leurs obligations de service public couvertes par le dispositif de péréquation que la loi a instauré le FPE. Les charges prises en compte dans cette péréquation comprennent « tout ou partie des coûts supportés par ces gestionnaires et qui, en raison des particularités des réseaux qu’ils exploitent ou de leur clientèle, ne sont pas couverts par les tarifs d’utilisation des réseaux publics de distribution d’électricité ».
Le dispositif actuel de péréquation repose uniquement sur une formule forfaitaire de péréquation fondée, pour chaque GRD, sur l’écart entre d’une part l’évaluation des recettes liées à l’exploitation des réseaux, nette des reversements aux GRD amonts, et d’autre part l’évaluation des charges d’exploitation de ces réseaux sur la base d’une formule normative (autrement dit théorique et non réelle) reposant sur les caractéristiques du réseau (longueur de lignes et nombre de postes) et la clientèle (nombre d’abonnements). Ainsi, et au regard de ce calcul, les distributeurs ayant des charges excessives (GRD déficitaires) perçoivent des contributions provenant des dotations versées par les GRD excédentaires.
Le fonctionnement du FPE constaté ces dernières années a conduit à la modification de l’article L.121-29 du Code de l’énergie.
Ainsi, la formule forfaitaire de péréquation du dispositif actuel précité devrait probablement être revue par le décret à paraître. C’est là encore l’un des points importants du futur décret qui demeure pour l’heure inconnu, la CRE indiquant dans sa dernière délibération que le décret « ne prévoit plus de modification significative du mécanisme de péréquation s’appuyant sur une évaluation forfaitaire des charges des GRD. Il apporte certaines corrections de références et de notations aux textes actuellement en vigueur ».
La nouveauté introduite par l’article L.121-29 du Code de l’énergie permet en outre à certains GRD (ceux qui desservent plus de 100 000 clients et ceux qui interviennent dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental), qui estiment que la formule forfaitaire de péréquation ne permet pas de prendre en compte la réalité de leurs coûts d’exploitation exposés, de renoncer au bénéfice du système de péréquation forfaitaire d’opter pour une péréquation de leurs coûts d’exploitation, établie à partir de l’analyse de leurs comptes et qui tient compte des particularités physiques de leurs réseaux ainsi que de leurs performances d’exploitation.
Le projet de décret soumis à la CRE prévoit que les GRD qui choisissent l’application du mécanisme de péréquation s’appuyant sur l’analyse de leurs comptes ne peuvent à nouveau opter pour le mécanisme de péréquation forfaitaire qu’au début de la période tarifaire suivante. C’est ce mécanisme, assorti éventuellement de dispositions transitoires pour l’année 2016, que le décret à paraître devrait également venir préciser.
Marie-Hélène PACHEN-LEFEVRE
Aurélie CROS
[1] LAJEE n°25 – Février 2017
[2] Conseil d’État, 9ème – 10ème chambres réunies, 26 avril 2017, Société Enedis, n°407516
[3] Article L.341-3 du Code de l’énergie : « Les méthodes utilisées pour établir les tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité sont fixées par la Commission de régulation de l’énergie. (…) / La Commission de régulation de l’énergie transmet à l’autorité administrative pour publication au Journal officiel de la République française, ses décisions motivées relatives aux évolutions, en niveau et en structure, des tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité (…) ».
[4] Article 21 de la Constitution : « Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l’article 15. Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d’un Conseil des ministres en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé ».
[5] L’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel dispose que : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ».
[6] Cf. notre brève à ce sujet dans la présente Lettre d’actualité ״Obligations du distributeur d’électricité au titre de la facturation de prestations annexes et information du consommateur״
[7] LAJEE n°23 – Décembre 2016