En février 2020, le gouvernement a présenté un projet de loi dans l’objectif affirmé d’une simplification des relations entre le public et l’administration, avec la mise en place d’une plus grande proximité de l’action publique et une simplification et une plus grande rapidité de certaines démarches. L’exposé des motifs de la loi énonçait par exemple viser « la suppression ou le regroupement de près de quatre-vingt-dix commissions consultatives » et indiquait que « près de 99 % des décisions administratives individuelles seront prises, avant juin 2020, au niveau déconcentré, au plus proche des citoyens ». En raison de la crise sanitaire liée au covid-19, les discussions parlementaires portant sur ce projet ont été suspendues au début du mois de mars et ont repris en septembre 2020.
Le projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique, dite loi ASAP, qui comprend plus de 150 articles, a été adopté par le Sénat le 27 octobre et par l’Assemblée nationale le 28 octobre 2020. Le 3 novembre 2020, le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de 60 députés pour examen a priori de la constitutionnalité de ce projet de loi. Le texte de la loi ASAP tel que présenté ci-dessous pourrait ainsi connaître des modifications dans les semaines ou jours prochains. Selon les informations disponibles (qui n’ont pu être vérifiées à l’heure où nous écrivons ces lignes), les députés ayant saisi le Conseil constitutionnel lui demanderaient de déclarer l’ensemble du projet de loi comme inconstitutionnel, ou à défaut certaines de ses dispositions. Seraient particulièrement visées les dispositions relatives à la règlementation environnementale commentées ci-après. Les députés estimeraient en effet que celles-ci seraient contraires aux principes consacrés au sein de la Charte de l’environnement, au principe de non-régression du droit de l’environnement et au droit à un recours effectif[1].
Le projet de loi ASAP est articulé autour de cinq titres, relatifs à la suppression de commissions administratives, à la déconcentration de décisions administratives individuelles, à la simplification des procédures applicables aux entreprises ainsi qu’à d’autres mesures de simplification ou portant suppression de surtranspositions de directives européennes en droit français.
Certaines des dispositions de la loi ASAP intéressent la règlementation environnementale. Sont ainsi modifiés le régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) (A), concernant notamment les modalités de participation du public et la remise en état des sites, ainsi que la règlementation dans le domaine de l’eau (B).
A/ Allègement des procédures applicables aux projets et aux ICPE
Les dispositions de la loi ASAP modifiant la règlementation environnementale sont principalement liées à la simplification de la réalisation de projets industriels. Les motifs de la loi indiquent ainsi que « le projet de loi vise à donner une traduction législative aux propositions du député d’Eure-et-Loir Guillaume Kasbarian. Ce dernier avait été missionné pour formuler des propositions afin d’accélérer et libérer les projets industriels sur nos territoires, en simplifiant les procédures préalables aux implantations industrielles ». On note effectivement à cet égard que des dispositions de la loi ASAP tendent à la simplification des procédures applicables aux ICPE (1) et allègent les procédures de participation du public (2). Il importe toutefois de noter que les obligations de remise en état des sites sont renforcées (3).
1 – Simplification et sécurisation des procédures applicables aux projets et ICPE
(a) Une modification apportée par la loi ASAP consiste en l’instauration d’une non-rétroactivité de la règlementation applicable, en matière d’installations classées, à une demande en cours d’instruction (article 21).
En effet, en l’état actuel du droit et en application des articles L. 512-5, L. 512-7 et L. 512-10 du Code de l’environnement (C. env.), des prescriptions peuvent être adoptées par arrêté ministériel et imposées aux exploitants d’ICPE soumises à autorisation, enregistrement et déclaration. Ces prescriptions visent par exemple à fixer les mesures propres à prévenir et à réduire les risques d’accident ou de pollution. Si, au moment de leur publication, ces prescriptions ne s’imposent pas aux installations existantes, elles s’appliquent aux installations nouvelles, y compris lorsque leur demande est déjà en cours d’instruction. Par exemple, un dossier de demande d’autorisation ICPE pouvait se voir appliquer une nouvelle règlementation en cours d’instruction. Les travaux parlementaires indiquent que cela pouvait entrainer une insécurité juridique à laquelle le législateur a entendu remédier.
L’article 21 de la loi ASAP prévoit ainsi que, sauf motif tiré de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques ou du respect des engagements internationaux de la France, les prescriptions relatives au gros œuvre ne peuvent faire l’objet d’une application aux projets ayant fait l’objet d’une demande d’autorisation ou d’enregistrement complète à la date de publication de l’arrêté, ainsi qu’aux installations déclarées existantes. Les autres prescriptions des arrêtés ministériels s’appliqueront aux demandes d’autorisation ou d’enregistrement en cours d’instruction selon les mêmes conditions et délais que pour les installations existantes, à condition que les demandes soient complètes au jour de la publication des arrêtés. Les demandes complètes d’autorisation et enregistrement sont donc traitées comme des installations existantes : les prescriptions des arrêtés ministériels relatives au gros œuvre ne leurs sont pas applicables et les autres prescriptions le sont selon les modalités prévues pour les installations existantes.
Il pourra être noté que les motifs permettant de déroger à la non-rétroactivité des prescriptions aux demandes en cours d’autorisation, enregistrement et aux installations déclarées existantes ne comprennent pas la protection de l’environnement. Un amendement avait sollicité l’inscription de ce motif, qui a été rejeté en raison « d’un avis défavorable de la part du Gouvernement qui a jugé que les termes de « protection de l’environnement » étaient source de fragilité juridique, contrairement aux termes de sécurité, de santé et de salubrité publiques choisis pour définir les exceptions dans le projet de loi […]. Cette disposition, qui recouvrait un champ très large, conduisait en effet à vider l’article de sa substance »[2].
(b) En outre, la loi ASAP supprime certaines consultations pour avis obligatoires du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) ou de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (article 24).
Lors de l’instruction d’une demande d’enregistrement d’une ICPE, l’avis de la commission compétente n’est plus exigé lorsque le préfet souhaite adopter des prescriptions particulières complétant ou renforçant les prescriptions générales applicables à l’installation. Cet avis demeure toutefois obligatoire lorsque les prescriptions particulières aménagent les prescriptions générales en raison de circonstances locales (L. 512-7-3 C. env.). L’avis de la commission compétente, auparavant obligatoire en application des articles L. 512-7-5 et L. 512-12 C. env., n’est également plus exigé lorsque le préfet édicte des prescriptions complémentaires après mise en service d’une ICPE soumise à enregistrement ou pour les ICPE soumises à déclaration, en raison des potentielles atteintes aux intérêts protégés (articles L. 511-1 et/ou L. 211-1 C. env.). La consultation obligatoire du CODERST est également supprimée pour la procédure d’autorisation de construction et d’exploitation de canalisations de transport de gaz naturel ou assimilé, d’hydrocarbures et de produits chimiques (L. 555-1 C. env.), ainsi que pour l’adoption des prescriptions complémentaires relatives aux canalisations soumises à autorisation (L. 555-12 C. env.).
Les travaux parlementaires précisent toutefois que, si la consultation du CODERST ou de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites n’est plus obligatoire dans ces situations, celle-ci pourra toujours être réalisée par le préfet à titre facultatif. Un amendement visant à permettre la saisine pour avis du CODERST ou de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites sur demande du porteur de projet a néanmoins été rejeté à la suite notamment d’un avis négatif du gouvernement.
(c) Ensuite, la loi ASAP introduit la possibilité pour le préfet d’autoriser, avant l’octroi de l’autorisation environnementale, le lancement de travaux de construction, sous certaines conditions (article 26). Le législateur considère en effet que l’attente de l’octroi de cette autorisation peut « générer des délais »[3].
Deux alinéas sont ainsi ajoutés à l’article L. 181-30 du Code de l’environnement. Le préfet peut, sur demande du pétitionnaire et par une décision spéciale et motivée, autoriser le pétitionnaire à exécuter le permis de construire, donc à lancer les travaux de construction, avant que l’autorisation environnementale ne soit délivrée. Cette possibilité est cependant encadrée, et est exclue lorsque les travaux nécessitent une des décisions de l’article L. 181-2 I C. env. (par exemple dérogation espèces protégées ou une autorisation spéciale au titre des réserves naturelles) ou une autorisation loi sur l’eau (L. 214-3 C. env.). Il est également nécessaire que la possibilité de commencer les travaux préalablement à l’octroi de l’autorisation environnementale ait été portée à la connaissance du public. En outre, l’autorisation d’urbanisme devra avoir été accordée et portée à connaissance du préfet.
La décision du préfet doit être publiée, et le pétitionnaire pourra engager les travaux à ses frais et risques.
(d) Le processus d’actualisation des études d’impact est également simplifié. L’article L. 122-1-1 III du Code de l’environnement prévoit à cet égard que, lorsque la réalisation d’un projet est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations, les incidences du projet sur l’environnement sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation. Si ces incidences n’ont pu être entièrement évaluées avant cette première autorisation, le maître d’ouvrage devra ensuite procéder à une actualisation de l’étude d’impact « dans le périmètre de l’opération pour laquelle l’autorisation a été sollicitée et en appréciant leurs conséquences à l’échelle globale du projet » (L. 122-1-1 III C. env.). Cette actualisation est soumise à l’avis de l’autorité environnementale ainsi qu’à celui des collectivités territoriales et de leurs groupements intéressés par le projet.
L’article 23 de la loi ASAP prévoit désormais que les nouveaux avis sont émis « dans le cadre de l’autorisation sollicitée ». Les travaux parlementaires indiquent à cet égard que « l’avis de l’autorité environnementale qui est à nouveau sollicité ne revient pas sur les éléments déjà autorisés et […] les prescriptions nouvelles qui peuvent être formulées ne portent que sur ce qui fait l’objet de la demande concernée »[4]. En outre, l’avis émis par l’autorité environnementale vaut à la fois pour la procédure d’autorisation environnementale et pour la procédure d’actualisation de l’étude d’impact.
2 – Modifications relatives à l’information et participation du public
Plusieurs dispositions de la loi ASAP impactent les modalités d’information et de participation du public, notamment dans le but de réduire les délais liés à la mise en œuvre de ce principe du droit de l’environnement.
(a) Des modifications ont été apportées aux modalités d’exercice du droit d’initiative des collectivités territoriales, des ressortissants de l’Union européenne ou des associations agréées (article 24bis de la loi ASAP). Ce droit permet à ses bénéficiaires de demander au préfet l’organisation d’une concertation préalable dans le cadre de l’élaboration de certains projets, plans ou programmes. Tout d’abord, le délai dans lequel peut s’exercer ce droit d’initiative est réduit de quatre à deux mois à compter de la publication de la déclaration d’intention du projet ou de l’acte prescrivant l’élaboration du plan ou programme. Ensuite, concernant les projets susceptibles d’être soumis au droit d’initiative, l’article 24bis de la loi ASAP instaure une obligation pour l’autorité administrative d’informer les collectivités territoriales de la déclaration d’intention de projet transmise par le maître d’ouvrage. Les collectivités concernées sont celles dans lesquelles se trouve tout ou partie du territoire mentionné dans la déclaration d’intention. D’autres collectivités, groupements et associations agréées peuvent également être informés.
(b) En outre, la loi ASAP restreint le champ de l’enquête publique dans la procédure d’autorisation environnementale (article 25 de la loi). En effet, si l’autorité organisant la consultation du public estime que celle-ci peut être réalisée par consultation électronique, en fonction des impacts sur l’environnement, sur l’aménagement du territoire et des enjeux socio-économiques qui s’attachent au projet concerné, alors elle pourra être réalisée selon cette modalité et non par enquête publique. L’enquête publique demeure obligatoire pour les projets mentionnés à l’article L. 213-2 I du Code de l’environnement, c’est-à-dire, sauf exception, ceux soumis à évaluation environnementale. Le législateur justifie cette modification par le raccourcissement des délais de procédure, estimant que cela « ferait gagner environ trois semaines de délais »[5].
(c) Des précisions sont apportées sur la procédure de participation du public devant être mise en œuvre pour la modification du décret de création d’un parc naturel marin (article 25 bis C de la loi ASAP) : si la modification porte sur la délimitation du parc ou les orientations de sa gestion, celle-ci sera soumise à enquête publique ; en revanche, lorsque la modification porte sur la composition et les modalités d’organisation du conseil de gestion, celle-ci n’est pas soumise à la procédure d’enquête publique mais à celle de consultation électronique prévue à l’article L. 123-19-1 C. env., qui est la procédure applicable lorsqu’aucune procédure particulière n’est prévue.
(d) L’article 25 bis D de la loi ASAP améliore la transparence sur les travaux du CODERST, rendant publics les documents qui lui sont transmis dans le cadre de l’examen des affaires inscrites à l’ordre du jour, sauf si ces documents sont protégés par le secret. Cette disposition a été adoptée en application des préconisations en ce sens du rapport d’information n° 2689 de la mission d’information sur l’incendie d’un site industriel à Rouen, et tire donc les conséquences de l’incendie de Lubrizol.
(e) Enfin, l’article 23 bis de la loi ASAP introduit un droit d’option du maître d’ouvrage concernant la procédure de participation du public à mettre en œuvre lorsque son projet est soumis en partie à la concertation prévue par le Code de l’urbanisme et en partie à la concertation préalable prévue par le Code de l’environnement (articles L. 103-2 du Code de l‘urbanisme et L. 121-15-1 du C. env.). Le maître d’ouvrage pourra ainsi choisir, au lieu de réaliser les deux procédures de consultation du public, de soumettre l’ensemble du projet à la concertation préalable prévue par le Code de l’environnement. Les projets pouvant faire l’objet de ce droit d’option sont les projets et opérations d’aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique, les projets de renouvellement urbain ainsi que la création d’une zone d’aménagement concerté.
3 – Renforcement des obligations relatives à la remise en état des sites industriels
(a) L’article 27 de la loi ASAP introduit une obligation pour l’exploitant d’une installation soumise à autorisation, enregistrement ou déclaration de faire attester de la remise en état du site. Cette attestation « de la mise en œuvre des mesures relatives à la mise en sécurité ainsi que de l’adéquation des mesures proposées pour la réhabilitation du site, puis de la mise en œuvre de ces dernières », pour les ICPE soumises à autorisation ou enregistrement, doit être délivrée par une entreprise certifiée dans le domaine des sites et sols pollués ou disposant de compétences équivalentes. Pour les installations classées soumises à déclaration, l’attestation ne concernera que la mise en œuvre des mesures relatives à la mise en sécurité du site. Il ressort des travaux parlementaires que cette mesure vise à garantir la qualité des analyses nécessaires à la remise en état des sites, celles qui pouvaient être menées jusqu’à présent n’étant pas nécessairement de qualité suffisante.
(b) L’article 27 bis de la loi ASAP introduit un nouvel article L. 512-22 dans le Code de l’environnement, lequel instaure la possibilité pour le Préfet de fixer un délai contraignant pour la réhabilitation du site des ICPE mises à l’arrêt définitif. Le préfet devra pour cela consulter l’exploitant ou propriétaire du terrain ainsi que le maire ou président de l’EPCI compétent en matière d’urbanisme. Cette disposition vise à remédier aux retards souvent pris pour ces travaux, lesquels « sont fréquemment dus à une mauvaise gestion de la part des exploitants ou des propriétaires des sites »[6].
(c) La loi ASAP contient diverses autres mesures concernant la remise en état des sites. Ainsi, il est désormais prévu que, lors de la mise à l’arrêt d’une installation classée soumise à autorisation, l’exploitant devra également veiller à placer le site dans un état tel qu’il ne portera pas atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 211-1 C. env., relatifs à une bonne gestion de l’eau. Auparavant, les textes ne citaient à cet égard que les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 C. env., comprenant notamment à la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l’agriculture ou encore la protection de la nature, de l’environnement et des paysages. En outre, lorsqu’un tiers prend en charge la réhabilitation du site, l’article 27 simplifie la procédure permettant à un autre tiers de se substituer à lui. Enfin, il est désormais précisé à l’article L. 514-8 du C. env. que les dépenses mises à la charge de l’exploitant comprennent celles engagées par l’Etat pour le suivi et la gestion des conséquences d’une situation accidentelle, la ministre déléguée Mme Pannier-Runacher ayant indiqué lors des discussions parlementaires que cela trouverait à s’appliquer aux situations comparables à l’accident de l’usine Lubrizol.
B/ Modifications dans le domaine de l’eau
La loi ASAP traite également des interventions dans le domaine de l’eau, afin notamment de les adapter à l’urgence.
(a) Tout d’abord, l’article 25 bis B introduit de nouvelles dispositions dans le Code de l’environnement afin de faciliter les interventions d’urgence. D’une part, en cas d’urgence à caractère civil, qui se définit par opposition aux situations découlant de la défense nationale, les demandes d’autorisations environnementales liées aux activités, installations, ouvrages ou travaux seront instruites selon des délais et modalités spécifiques qui seront précisés par un décret en Conseil d’État et leur pétitionnaire devra demander à l’autorité administrative compétente de lui indiquer les informations nécessaires à la préparation de son projet et de sa demande d’autorisation (article L. 181-23-1 C. env.). D’autre part, lorsque les travaux envisagés ont pour objet de prévenir un danger grave et immédiat, la seule formalité obligatoire consistera en l’information du préfet et il ne sera pas nécessaire d’avoir présenté les demandes d’autorisation ou déclaration auxquelles les travaux sont en principe soumis (article L. 214-3 II bis). Un décret en Conseil d’État précisera cette procédure, qui était déjà prévue à l’article R. 214-44 C. env. et à laquelle le législateur a souhaité donner une base légale claire.
Les travaux parlementaires soulignent que ces procédures d’urgence ne doivent être mises en œuvre que pour les interventions urgentes et absolument nécessaires à la sécurité des personnes.
(b) Ensuite, la loi supprime la soumission automatique à autorisation environnementale des plans de gestion groupés pour l’entretien des cours d’eau (article L. 215-15 C. env.). Il est désormais précisé que, lorsque les opérations constituant ces plans sont soumises à autorisation environnementale ou à déclaration au titre de la réglementation loi sur l’eau, celles-ci valent approbation du plan. Ensuite, la déclaration d’intérêt général (DIG) nécessaire lorsque l’entretien groupé relève de la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations est d’une durée désormais pluriannuelle adaptée à l’entretien groupé, au lieu de 5 ans renouvelable auparavant.
(c) Enfin, l’article 20 de la loi ASAP concerne l’agrément de certains dispositifs d’assainissement. En effet, l’article L. 2224-8 du Code général des collectivités territoriales prévoit que des dispositifs de traitement destinés à être intégrés dans des installations d’assainissement non collectif doivent être agréés par les ministres chargés de l’environnement et de la santé. En application de la loi ASAP, cet agrément devra désormais être délivré par des organismes notifiés par l’Etat à l’Union européenne, en application du règlement n° 305/2011 du 9 mars 2011 établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction.
Il conviendra d’être vigilant sur ces dispositifs, le Conseil constitutionnel pouvant être conduit à les censurer, en tout ou partie.
Par Solenne Daucé et Julie Cazou
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[1] Actu-environnement, Loi Asap : un groupe de députés saisit le Conseil constitutionnel, 4 novembre 2020.
[2] Rapport n° 3347 de M. Guillaume KASBARIAN, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 17 septembre 2020 : http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/csasap/l15b3347_rapport-fond.pdf
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Ibidem.