le 24/05/2018

Loi ELAN : Les principales dispositions du projet de loi en droit de l’urbanisme, de l’aménagement et de la copropriété en première lecture à l’Assemblée Nationale

Projet de Loi ELAN

Le projet de loi pour l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) sera examiné en séance publique en première lecture à l’Assemblée Nationale fin mai / début juin 2018  : l’occasion de faire un point sur les principales mesures de la dernière mouture du projet de loi en droit de l’urbanisme, de l’aménagement et de la copropriété.

Rappelons qu’avant le dépôt du projet de loi, s’est tenue une conférence de consensus au Sénat du 12 décembre 2017 au 8 février 2018 sur l’avant-projet.

Le Conseil d’Etat a ensuite rendu son avis sur le projet le 29 mars 2018 et le projet a été adopté en conseil des ministres le 4 avril suivant avant d’être la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale (à noter que près de 2.500 amendements ont d’ores et déjà été déposés en commission).

Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce projet avec l’objectif que la loi soit adoptée après l’été.

En l’état, le projet est structuré autour de quatre titres :

Titre 1 : Construire plus, mieux et moins cher

Titre 2 : Évolution du secteur du logement social

Titre 3 : Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale

Titre 4 : Améliorer le cadre de vie

Les dispositions concernant l’urbanisme et l’aménagement sont regroupées dans le titre Ier avec un objectif affiché de permettre la libération et la mobilisation du foncier, la transformation de bureaux en logement et l’amélioration des procédures d’urbanisme.

Les dispositions relatives à la copropriété sont intégrées au Titre 4, articles 59 et 60. L’objectif du gouvernement est de mettre à la disposition des collectivités territoriales de nouveaux outils permettant de renforcer  la lutte contre les copropriétés en difficulté et d’adapter, de simplifier et de moderniser le droit applicable en la matière en procédant à une codification du droit des copropriétés.

  1. Les opérations d’aménagement d’une certaine ampleur ou complexes : Les PPA, GOU et OIN

1.1          Les nouveaux outils : PPA et GOU

L’article 1er du projet de loi concerne deux nouveaux outils, le projet partenarial d’aménagement  (PPA) la grande opération d’urbanisme (GOU) avec l’objectif de renforcer la place de l’intercommunalité.

Il s’agirait, pour les opérations d’aménagement d’une certaine ampleur ou complexes, de prévoir un régime spécifique dans l’objectif de faciliter leur réalisation.

Ces GOU seraient donc portées au niveau intercommunal par les Etablissements de coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, les EPT ou les métropoles de Paris et Lyon.

A l’intérieur du périmètre de ces GOU, plusieurs dérogations sont prévues par le projet de loi afin de faciliter leur réalisation.

Ainsi et notamment, le président de l’établissement public ou de la collectivité à l’initiative de la GOU disposerait de la compétence pour délivrer, sous condition, les autorisations d’urbanisme ; une zone d’aménagement différé peut être créée au sein du périmètre de la GOU ; une commune située à l’intérieur du périmètre peut confier la réalisation et la gestion d’équipements publics relevant de sa compétence à l’établissement public ou la collectivité à l’initiative de l’établissement public ou de la collectivité à l’initiative de la GOU.

Toutefois, pour être qualifiée de GOU – et ainsi bénéficier du régime dérogatoire précité – l’opération d’aménagement devra être prévue par un PPA qui prend la forme d’un contrat signé entre l’Etat et l’établissement public ou la collectivité à l’initiative de la GOU.

Par ailleurs, les collectivités territoriales, les établissements publics, les SPL et acteurs privés susceptibles de prendre part à la réalisation des opérations prévues par ledit contrat peuvent également en être signataires.

Ainsi que cela est précisé dans l’exposé des motifs du projet de loi, ce PPA « vise à définir un projet de territoire comprenant des objectifs de production de logements. Il permettra de mobiliser les opérateurs pour la conduite de grandes opérations d’aménagement et le cas échéant les financements des différents partenaires, publics et privés ».

A noter sur ce point, que, si le PPA est un préalable nécessaire à la GOU, un PPA pourrait être signé alors même qu’une GOU n’a pas vocation à être créée.

1.2          Les précisions apportées aux OIN

Le projet de loi (article 2) clarifie ensuite le régime des OIN en précisant les critères auxquels doivent répondre les projets d’aménagement susceptibles de bénéficier de cette qualification et en rassemblant l’ensemble des dispositions dérogatoires au droit commun.

Ainsi, peut être qualifiée d’OIN, « une opération d’aménagement qui répond à des enjeux d’une importance  telle qu’elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l’Etat décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers » (nouvel article L 102-12 du Code de l’urbanisme).

Le nouvel article L. 102-13 du Code de l’urbanisme énumère, quant à lui, les dispositions dérogatoires du droit commun applicables au sein des OIN qui étaient jusque-là dispersées au sein du code de l’urbanisme.

A noter sur ce point que le projet de loi prévoit désormais, au sein des OIN, la possibilité de rétablir la compétence de droit commun pour délivrer les autorisations d’urbanisme dans des secteurs particuliers préalablement définis par le décret en Conseil d’Etat créant l’OIN. Cette dérogation serait applicable pendant un délai limité déterminé par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme.

  1. Les moyens nouveaux mis au service des opérations d’aménagement et d’urbanisme

Les articles 3, 4 et 5 du projet de loi prévoient des moyens nouveaux mis au service des opérations d’aménagement et d’urbanisme.

Tout d’abord, il convient de noter l’extension aux GOU de la procédure intégrée pour la mise en compatibilité des documents d’urbanisme prévue au profit des projets de logements et de locaux d’activités ou d’immobilier d’entreprise par l’article L. 300-6-1 du Code de l’urbanisme.

Ensuite, le projet de loi élargit les possibilités d’intervention des établissements publics d’aménagement et de Grand Paris Aménagement. Ces derniers pourraient désormais, en dehors de leur périmètre de compétence, être titulaires d’une concession d’aménagement et réaliser ou faire réaliser pour le compte du concédant les opérations d’aménagement correspondantes et les acquisitions immobilières nécessaires à ces opérations. Ces mêmes établissements disposeraient de la faculté nouvelle de créer des SPLA-IN ou des SEM d’aménagement à opération unique.

Ces interventions nécessiteraient toutefois l’accord préalable du ministre chargé de l’urbanisme et du ministre chargé du budget après avis du ou des EPCI à fiscalité propre, compétents en matière de plan local d’urbanisme ou de schéma de cohérence territoriale, et du ou des conseils municipaux de la ou des communes non membres de ces établissements concernés.

Il s’agirait d’aider les collectivités à mettre en œuvre un PPA

  1. Les modifications apportées au régime des ZAC à intervenir majoritairement par ordonnances

S’agissant des ZAC, le projet de loi prévoit (articles 4 et 5) d’autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi tendant à accélérer l’aménagement et l’équipement des ZAC, à simplifier et à améliorer les procédures applicables à ces zones.

A ce titre, l’habilitation concernerait :

  • L’adaptation de la procédure actuelle pour tenir compte de l’élaboration progressive et itérative du projet d’aménagement ;
  • L’adaptation du champ et des modalités de la concertation préalable et les modalités de participation du public ;
  • L’amélioration des dispositifs de financement des équipements publics.

Sur ce dernier point, il convient de noter la suppression d’une disposition du projet de loi qui prévoyait la modulation des participations en fonction des catégories de constructions – Le Conseil d’Etat avait d’ailleurs relevé dans son avis du 29 mars 2018 que cette disposition était susceptible de porter atteinte au principe d’égalité des constructeurs.

En revanche et outre l’habilitation à procéder par ordonnances, le projet de loi modifie, d’ores et déjà le régime des participations des constructeurs qui n’auraient pas acquis leur terrain de l’aménageur dans le cadre d’une ZAC à maîtrise foncière partielle.

Il prévoit, en effet, d’en simplifier la mise en œuvre en permettant un versement direct de la participation à l’aménageur (alors que jusqu’à présent la participation est versée à la commune – article L. 311-4 du Code de l’urbanisme).

Par ailleurs, il convient de noter que la commission des lois a, par amendement, proposé de compléter l’article 5 du projet par une disposition tendant à imposer à l’autorité environnementale, qui décide de soumettre un plan ou programme à étude environnementale après examen au cas par cas, d’indiquer les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l’étude, sa durée et son coût prévisionnel.

  1. La simplification des procédures d’urbanisme

4.1          Les documents d’urbanisme

S’agissant des documents d’urbanisme, le projet de loi (article 13) prévoit également une habilitation d’agir par ordonnance conformément à l’article 38 de la Constitution.

Cette dernière a pour objet principal de limiter et simplifier les obligations de compatibilité et de prise en compte faites aux documents d’urbanisme locaux dont l’application s’avère aujourd’hui particulièrement complexe et source d’insécurité juridique compte tenu du nombre de documents concernés par cette obligation.

A côté de cette habilitation, le projet de loi prévoit de modifier le second alinéa de l’article L. 174-6 du Code de l’urbanisme en limitant la remise en vigueur d’un POS après l’annulation contentieuse d’un PLU à une durée d’un an au-delà de laquelle le règlement national d’urbanisme s’appliquera sur le territoire faute de régularisation du PLU annulé.

4.2          Les autorisations d’urbanisme

Le projet de loi (articles 15 à 17) prévoit, tout d’abord, de substituer à l’avis conforme de l’Architecte des Bâtiments de France un avis simple pour les projets d’installation d’antennes relai de radiotéléphonie mobile et sur les travaux destinés à remédier aux problèmes posés par l’habitat indigne, l’insalubrité et les immeubles menaçant ruine dans les secteurs protégés au titre du patrimoine.

Il propose ensuite, afin de clarifier le dossier de demande des autorisations d’urbanisme, de préciser au sein de l’article L. 423-1 du Code de l’urbanisme que « le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et les dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre ». Sur ce point, il n’est pas exclu que la précision opérée crée de nouvelles incertitudes dans la mesure où cette disposition ne limite pas les pièces imposées à celles visées par les dispositions règlementaires du code de l’urbanisme.

Cela étant et toujours dans un objectif de clarification, le projet de loi propose de supprimer la possibilité pour le maire de solliciter un plan intérieur du projet lorsque les demandes de permis de construire ou les déclarations préalables concernent la construction de logements collectifs (article L. 423-1 alinéa 3 du Code de l’urbanisme).

Enfin, il est prévu de permettre dans certaines communes – à définir par décret – d’imposer à compter du 1er janvier 2022, de disposer d’une téléprocédure permettant de recevoir et d’instruire sous forme dématérialisée les demandes d’autorisation d’urbanisme.

  1. Le contentieux de l’urbanisme : accélération des procédure, lutte contre les recours abusifs et sécurisation des autorisations

L’article 24 du projet de loi prévoit diverses mesures relatives au contentieux de l’urbanisme qui font suite aux propositions contenues dans le rapport pour un contentieux plus rapide et plus efficace remis par Madame Christine Maugüé au Ministre de la cohésion des territoires en janvier 2018.

5.1          Ainsi et afin de sécuriser les autorisations délivrées, le projet de loi prévoit de limiter les effets des annulations et des déclarations d’illégalité des documents d’urbanisme.

Il est, en effet, proposé un nouvel article L. 600-12-1 du Code de l’urbanisme qui permettrait que lorsqu’un document d’urbanisme a été annulé ou déclaré illégal pour des raisons étrangères au droit des sols de la zone où est situé un permis de construire délivré avant l’annulation précitée, ce seront toujours les règles de ce document d’urbanisme qui s’appliqueront, sans qu’il soit nécessaire de faire application des règles généralement obsolètes du document d’urbanisme antérieur.

Par ailleurs et s’agissant en particulier des règles applicables au sein des lotissements (article L. 442-14 du Code de l’urbanisme), il est prévu de maintenir la cristallisation des règles d’urbanisme applicables sous réserve que le motif d’annulation soit étranger aux règles d’urbanisme applicable au sein du lotissement.

Toujours dans l’objectif de sécuriser les autorisations d’urbanisme, le projet de loi prévoit d’imposer aux juridictions administratives, lorsque une annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme (article L. 600-5 du Code de l’urbanisme ) où un sursis à statuer aux fins de régularisation (article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme ) est envisageable, de motiver leur refus de faire application de ces dispositions.

5.2          Ensuite, plusieurs dispositions sont envisagées afin d’accélérer les procédures et de lutter contre les recours abusifs.

Ainsi, un référé suspension contre une autorisation d’urbanisme ne pourrait être déposé que dans le délai de cristallisation des moyens (article L. 600-3 du Code de l’urbanisme ) ; cette mesure serait, par ailleurs, complétée par l’obligation pour le requérant dont le référé suspension a été rejeté, de confirmer le maintien de sa requête en annulation faute de quoi il sera réputé s’être désisté.

Les autorisations modificatives ou de régularisation intervenues au cours de l’instance dirigée contre l’autorisation initiale et communiquées aux parties ne pourraient être contestées que dans le cadre de cette instance (article L. 600-5-2 du Code de l’urbanisme reprenant et élargissant la jurisprudence récente du Conseil d’Etat sur ce point).

La procédure pour recours abusif prévue par l’article L. 600-7 du Code de l’urbanisme – jusque-là peu utilisée ou admise – est également amendée. Il est ainsi proposé de substituer « lorsque le droit au recours (…) est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant » par « lorsque le droit au recours (…) est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant ». La condition du caractère « excessif » du préjudice serait également supprimée.

Un encadrement des transactions avec les associations est également prévu (limiter les transactions financières).

5.3          A noter enfin, le rétablissement de la possibilité pour le préfet de solliciter, par une action civile, la démolition d’une construction dont l’autorisation a été définitivement annulée sans avoir à respecter les conditions posées par les dispositions de l’article L. 480-13 1° du Code de l’urbanisme.

  1. Le droit des copropriétés

Les dispositions concernant le droit des copropriétés sont insérées dans le Titre IV « Améliorer le cadre de vie » chapitre IV « Améliorer le droit des copropriétés » du projet de loi ELAN avec comme objectifs affichés de permettre une meilleure prise en charge des copropriétés en difficultés ainsi que de clarifier et moderniser le droit des copropriétés.

6.1 Les copropriétés en difficultés

Il existe en France aujourd’hui environ 100.900 copropriétés, soit 15 % du parc immobilier représentant près de 1,3 million de logements présentant des signes de fragilité.

Les travaux préparatoires menés par l’Agence Nationale Urbaine et par l’Agence Nationale de l’Habitat permettent au surplus d’identifier 4 à 60 sites dont les difficultés sont très importantes et sur lesquels des interventions de grande envergure sont nécessaires.

C’est la raison pour laquelle il est apparu indispensable de renforcer les dispositions issues de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite « loi ALUR », afin de rendre plus efficace les futures interventions dans ces sites en difficultés et ce, au regard de l’expérience opérationnelle accumulée depuis 4 ans dans le déploiement des opérations de requalification de copropriété dégradées prévues par les articles L. 741-1 et L. 741-2 du Code de la construction et de l’habitation.

L’objectif de cette réforme est de faciliter et d’accélérer le traitement des copropriétés dégradées afin d’accélérer le relogement dans les copropriétés en difficultés, de favoriser le déploiement des Opérations de requalifications des copropriétés dégradées (Orcod) et de sécuriser la procédure de carence.

A cet effet, l’article 59 du projet de Loi ELAN introduit les mesures suivantes :

– Modification de l’article L. 441-1 du Code de la construction et de l’habitat visant à prendre en charge les ménages dans les quartiers ORCOD dont les immeubles vont faire l’objet de démolition comme le sont ceux des quartiers ANRU, en les intégrant dans la liste des ménages à qui sont réservés 25 % des attributions de logements hors des quartiers politiques de la ville.

– Modification de l’article L. 741-1 du Code de la construction et de l’habitation visant à permettre au Maire et au Président de l’intercommunalité de faire usage de leur pouvoir de désignation pour le relogement des ménages en copropriétés dégradées lorsqu’ils lancent une opération de requalification de copropriétés dégradées (Orcod) qui n’est pas d’intérêt national (IN).

– Modification de l’article L. 741-1 du Code de la construction et de l’habitation visant à modifier les critères de déclanchement d’une Orcod-IN à savoir la suppression du critère relatif à la présence d’une ou plusieurs copropriétés en plan de sauvegarde.

– Modification de l’article L. 615-6 du Code de la construction et de l’habitation régissant la procédure de carence pour :

  • Simplifier le mode de saisine du Tribunal de Grande Instance pour lancer une procédure de carence.

Sur ce point, le projet de loi propose que l’action soit engagée « comme en matière de référé ».

  • Prévoir la possibilité pour un copropriétaire d’être entendu par le juge à l’audience et la notification de l’ordonnance de carence à tous les copropriétaires.

Le projet de loi entend ainsi faire du copropriétaire pris individuellement une partie.

– Modification de l’article L. 522.1 du Code de l’expropriation visant à introduire une procédure permettant une prise de possession anticipée et accélérée pour les bâtiments dégradés situés dans les Orcod lorsque des risques sérieux pour la sécurité des occupants rendent nécessaire la prise de possession anticipée, et qu’un projet de plan de relogement des occupants a été établi.

Les modifications relatives à la procédure de carence s’appliqueront aux procédures qui s’ouvriront à compter de l’entrée en vigueur de la loi. Les autres modifications s’appliqueront dès l’entrée en vigueur de la loi.

6.2 La codification du droit des copropriétés

Le projet de la loi ELAN, et plus particulièrement de son article 60, autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance, d’une part pour codifier le droit de la copropriété afin de proposer un texte plus simple, clair et accessible, garant de sécurité juridique et contenant en son sein l’ensemble des règles applicables à la matière et, d’autre part, pour revoir les règles de gouvernance des copropriétés en les adaptant en fonction de la destination et de la taille de la copropriété afin d’améliorer leur gestion.

  • Simplifier le droit applicable en matière de copropriété

A l’heure actuelle le socle du droit de la copropriété repose sur la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et son décret n° 67-223 du 17 mars 1967.

Toutefois depuis lors, ce droit de la copropriété a connu une inflation législative importante. En effet, de nouveaux textes n’ont cessé d’être publiés et d’être intégrés dans divers codes, rendant ainsi le droit applicable d’une extrême complexité.

A cette inflation normative s’est également ajoutée une jurisprudence extrêmement dense.

C’est pourquoi, l’article 60 du projet de loi ELAN prévoit de concevoir un code destiné au public et aux praticiens qui contiendrait en son sein l’ensemble des dispositions spécifiques légales, règlementaires et jurisprudentielles applicable à la matière.

L’objectif poursuivi est donc de proposer un texte plus simple, plus clair et accessible.

A cet effet, il est prévu de : 

– réécrire les articles trop longs, en les simplifiant ;

– supprimer certains textes sans intérêt pratique ;

– regrouper certains thèmes par l’adoption d’un plan rigoureux et problématisé ;

– proposer des définitions claires et précises de notions clefs, telles que « lot », « syndicat de copropriété », « syndic » ou encore « conseil syndical » .

  • Volonté d’« individualiser » le droit applicable aux copropriétés

Au-delà d’être devenu un droit extrêmement complexe, le droit de la copropriété est devenu un droit vieillissant, peu adapté aux besoins sociétaux actuels.

Aujourd’hui en effet, il existe trois grands types de copropriétés, à savoir les petites, les moyennes et les grandes. Selon les dernières données tirées du registre des copropriétés, la répartition des copropriétés en France est la suivante :

– 2 % des copropriétés comportent plus de 200 lots principaux ;

– 23 % des copropriétés comportent entre 50 et 199 lots principaux ;

– 75 % des copropriétés comportent moins de 50 lots principaux ;

Or, il n’existe qu’un droit de la copropriété applicable à toutes sans exception, alors même que leurs besoins sont différents.

C’est pourquoi l’article 60 du projet de loi ELAN prévoit des aménagements et des assouplissements, tenant compte de la diversité des copropriétés et de leur taille.

Ainsi, s’agissant des petites copropriétés il est prévu de réfléchir à des mesures telles que :

– la dispense de syndic et/ou de conseil syndical ;

– l’assouplissement des règles de convocations et de tenue des assemblées générales ;

– la simplification de la procédure relative aux actions en paiement de la quote-part des parties communes engagées contre les copropriétaires ;

– le recours simplifié au syndicat coopératif ;

Concernant les grandes copropriétés, il est donné la possibilité d’opter pour un régime d’administration spécifique qui pourrait se traduire par des délégations de pouvoirs données à un conseil syndical renforcé, sous le contrôle de l’assemblée générale des copropriétaires, tout en instaurant l’intervention d’organes externes, notamment pour vérifier les comptes.

Plus généralement, il est prévu de simplifier les règles relatives à la tenue des assemblées générales. Il est ainsi envisagé la possibilité d’adresser certaines notifications sur l’extranet de la copropriété ; de faciliter le régime des procurations et d’autoriser le vote par correspondance, ainsi que le recours à la visioconférence.

Enfin, il est également prévu de diminuer progressivement les seuils de majorités requis pour faciliter la prise de décision en matière de travaux par l’assemblée générale, permettant ainsi de prévenir la dégradation des copropriétés et de favoriser les économies d’énergie.

Ce Code de la copropriété doit être publié dans un délai maximum de 24 mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

Claire-Marie Dubois Avocat Associé, Céline Lherminier Avocat Associé et Arthur Gayet Avocat sénior et Manon Boinet élève avocat