Expérimentation du recours en appréciation de légalité externe de certains actes administratifs concernant l’urbanisme et l’aménagement

Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 « pour un Etat au service d’une société de confiance »

L’article 54 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 « pour un Etat au service d’une société de confiance » a prévu un mécanisme expérimental permettant aux bénéficiaires ou aux auteurs de certaines décisions administratives non réglementaires de saisir le Tribunal administratif d’une appréciation de leur légalité externe, avec pour objectif d’obtenir une réponse à bref délai de la juridiction (cela permettra, in fine, aux autorités concernées d’être informées rapidement des éventuels vices de forme ou de procédure affectant ces actes et, le cas échéant, de les corriger) :

« I.-A titre expérimental, le bénéficiaire ou l’auteur d’une décision administrative non réglementaire entrant dans l’une des catégories définies au deuxième alinéa du présent I peut saisir le tribunal administratif d’une demande tendant à apprécier la légalité externe de cette décision. 

Le premier alinéa du présent I est applicable aux décisions précisées par le décret en Conseil d’Etat prévu au V, prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code de l’urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique et dont l’éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l’appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur. 

Le premier alinéa n’est pas applicable aux décisions prises par décret. 
II.-La demande en appréciation de régularité est formée dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication de la décision en cause. Elle est rendue publique dans des conditions permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d’intervenir à la procédure. 

La demande est présentée, instruite et jugée dans les formes prévues par le code de justice administrative, sous réserve des adaptations réglementaires nécessaires. Elle suspend l’examen des recours dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, à l’exclusion des référés prévus au livre V du code de justice administrative. 

Le tribunal statue dans un délai fixé par voie réglementaire. Il se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif d’illégalité externe qu’il estime devoir relever d’office, y compris s’il n’est pas d’ordre public. 

III.-La décision du tribunal n’est pas susceptible d’appel mais peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation. 

Si le tribunal constate la légalité externe de la décision en cause, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué par voie d’action ou par voie d’exception à l’encontre de cette décision. 

Par dérogation à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration, l’autorité administrative peut retirer ou abroger la décision en cause, si elle estime qu’elle est illégale, à tout moment de la procédure et jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée. 

IV.-L’expérimentation est menée, pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret en Conseil d’Etat prévu au V, dans le ressort des tribunaux administratifs, au nombre maximal de quatre, désignés par ce décret. Elle fait l’objet d’une évaluation dans les conditions fixées par le même décret. 

V.-Un décret en Conseil d’Etat précise les décisions entrant dans le champ du deuxième alinéa du I et pouvant faire l’objet d’une demande en appréciation de régularité, en tenant compte notamment de la multiplicité des contestations auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu. 

Le décret prévu au premier alinéa du présent V fixe également les modalités d’application du présent article, notamment les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées, d’une part, des demandes tendant à apprécier la régularité d’une décision et de leurs conséquences éventuelles sur les recours ultérieurs et, d’autre part, des réponses qui sont apportées à ces demandes par le tribunal ».

Il est très important de préciser qu’un tel recours en appréciation de la légalité d’un acte a pour effet de suspendre l’examen des recours introduits par des tiers, contenant des moyens de légalité externe (à l’exception des procédures de référé). Il s’agit donc d’un apport majeur de ce nouveau texte législatif de ce point de vue.

Si la légalité externe de l’acte est constatée, plus aucun moyen de légalité externe ne pourra être soulevé par quiconque.

En outre, l’auteur de l’acte concerné peut, à titre dérogatoire, le retirer ou l’abroger à tout moment de la procédure et ce jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après l’adoption du jugement.

Le décret en Conseil d’Etat annoncé par ce texte est paru le 4 décembre 2018 (n° 2018-1082). Il spécifie que les Tribunaux administratifs de Montreuil, de Nancy, de Montpellier et de Bordeaux sont désignés pour la mise en œuvre de cette expérimentation.

Sont donc concernés par cette expérimentation les projets d’aménagement nécessitant le recours à une ZAC et/ou le recours à l’expropriation situés en Seine-Saint-Denis, en Dordogne, en Gironde, dans le Lot-et-Garonne, dans l’Hérault, dans l’Aude, dans les Pyrénées-Orientales, dans les Vosges, en Meurthe-et-Moselle et dans la Meuse.

L’article 2 du décret du 4 décembre 2018 prévoit que les décisions concernées par le recours en appréciation de la légalité sont :

« 1° Les arrêtés déclarant l’utilité publique sur le fondement de l’article L. 121-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et les arrêtés de prorogation pris sur le fondement de l’article L. 121-5 du même code ;

2° Les arrêtés d’ouverture de l’enquête publique préalable à une déclaration d’utilité publique pris sur le fondement des articles R. 112-1 à R. 112-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

3° Les arrêtés d’ouverture d’une enquête parcellaire pris sur le fondement de l’article R. 131-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

4° Les déclarations d’utilité publique en matière d’opérations de restauration immobilière prises sur le fondement de l’article L. 313-4-1 du code de l’urbanisme ;

5° Les arrêtés préfectoraux créant une zone d’aménagement concerté sur le fondement de l’article R. 311-1 du code de l’urbanisme ;

6° Les arrêtés déclarant insalubres des locaux et installations utilisés aux fins d’habitation sur le fondement de larticle L. 1331-25 du code de la santé publique 

7° Les arrêtés déclarant un immeuble insalubre à titre irrémédiable sur le fondement du I de l’article L. 1331-28 du code de la santé publique ».

On remarquera que sont visés des actes pris par l’Etat (les décrets en sont toutefois exclus).

Le Tribunal administratif saisi dispose d’un bref délai de 6 mois pour statuer sur l’appréciation de la légalité externe de l’acte (art. 7 du décret).

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